2005年5月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)在黃河沿岸深入務(wù)實(shí)的水污染防治法執(zhí)法檢查工作給我留下了深刻而長(zhǎng)久的記憶。依我看，那次執(zhí)法檢查對(duì)今天改進(jìn)和加強(qiáng)人大的監(jiān)督工作是有借鑒意義、藍(lán)本意義的。本文掇菁擷華，回放那次執(zhí)法檢查的幾個(gè)片斷。
耳目一新的啟動(dòng)會(huì)
經(jīng)過多年的摸索實(shí)踐，全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查逐步形成了固定的工作程式，每個(gè)執(zhí)法檢查組第一次全體會(huì)議的召開，就標(biāo)志這項(xiàng)執(zhí)法檢查工作正式啟動(dòng)。
2005年4月27日上午，在北京人民大會(huì)堂天津廳，全國(guó)人大常委會(huì)水污染防治法執(zhí)法檢查組召開第一次全體會(huì)議。
在這次會(huì)前，檢查組仔細(xì)查閱、分析了前兩屆全國(guó)人大常委會(huì)四次水污染防治法執(zhí)法檢查形成的報(bào)告和大量有關(guān)環(huán)境保護(hù)、水污染防治立法方面的檔案，研究了國(guó)務(wù)院有關(guān)部委為該次執(zhí)法檢查提供的書面材料，做了比較充分的準(zhǔn)備。
聽取原國(guó)家環(huán)保總局、水利部、原建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于水污染防治法和水法實(shí)施情況的匯報(bào)后，檢查組結(jié)合前期的研究指出，從這些匯報(bào)和相關(guān)的材料可以感到大家有四個(gè)方面的共識(shí):第一，水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻；第二，工業(yè)廢水、城鎮(zhèn)生活污水和農(nóng)村面源污染“三源”同時(shí)污染，污染物排放量居高不下；第三，環(huán)保投入仍顯不足，重點(diǎn)流域水污染防治項(xiàng)目進(jìn)展緩慢；第四，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還相當(dāng)突出。
接著，檢查組有針對(duì)性地提出，這次執(zhí)法檢查，不要簡(jiǎn)單地就事論事，要從水污染防治法實(shí)施二十多年來的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析、找出帶有規(guī)律性的東西，回答三個(gè)問題:第一，我國(guó)的水環(huán)境沒有明顯改善、水質(zhì)惡化的趨勢(shì)沒有從根本上得到遏制，造成這種狀況的原因究竟是什么?第二，水污染防治法究竟能否得到有效的貫徹實(shí)施?第三，通過檢查提出有針對(duì)性、有分量的建議。這樣來明確執(zhí)法檢查的工作任務(wù)，我還是第一次聽到，覺得它不落俗套，很有新意。
會(huì)議還要求，各個(gè)檢查組要深入基層、深入實(shí)際，察實(shí)情、聽實(shí)話。肯定成績(jī)要實(shí)事求是，既不能貶低、否定，也不要嘩眾取寵；指出問題也要實(shí)事求是，既不能一味夸大，也不要文過飾非。要把功夫下在了解實(shí)情、講求實(shí)效上。
“打開機(jī)器迎接，關(guān)上機(jī)器歡送”
在甘肅的白銀市，檢查組了解到，全市的工業(yè)廢水、生活污水都沒有經(jīng)過處理就直接排放了，一年的污水排放量達(dá)到3200萬噸之多。而全市工業(yè)、生活用水取水口就在排污口下游不遠(yuǎn)的地方。檢查組在黃河岸邊親眼見到上游排污水、下游取飲用水。白銀有色(集團(tuán))公司生產(chǎn)設(shè)備老化，工藝技術(shù)落后，水、大氣、固體廢物污染三者疊加，這個(gè)企業(yè)與周圍小企業(yè)的二氧化硫年排放量達(dá)9.5萬噸。檢查組進(jìn)入廠區(qū)，就被嗆得難以忍受。大家深深感到，當(dāng)?shù)厝嗽谶@樣的環(huán)境中工作、生活的艱辛與無奈。白銀公司因環(huán)境污染極其嚴(yán)重，企業(yè)運(yùn)營(yíng)已經(jīng)到了難以為繼的地步。
寧夏賀蘭縣的造紙廢水、生活污水也直接排進(jìn)黃河，那水是又黑又臭。就在檢查組到達(dá)寧夏檢查幾天前的4月26日，《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道了寧夏發(fā)生的一個(gè)水污染的典型例子。報(bào)道說，寧夏造紙污染難禁絕，部分企業(yè)采取“打開機(jī)器(治污設(shè)備)迎接，關(guān)上機(jī)器歡送”的辦法應(yīng)對(duì)檢查。檢查組分析認(rèn)為，這與現(xiàn)行收繳的排污費(fèi)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理成本、不足以刺激企業(yè)治理污染有很大關(guān)系，這也反映出“守法成本高、違法成本低”的問題。
從寧夏的石嘴山市到內(nèi)蒙古的烏海市，檢查組看到，沿黃河近百公里的兩岸，密集分布著大量小的煉焦、電石、鐵合金、活性炭、碳素、金屬鎂等企業(yè)，這些小企業(yè)造成該河段的污染十分嚴(yán)重，水質(zhì)都屬于劣V類。
“不要過分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利”
按照通常的知識(shí)，興建水庫(kù)，受水氣蒸發(fā)的影響，水庫(kù)周圍空氣會(huì)濕潤(rùn)，植被會(huì)很好。但在甘肅劉家峽水庫(kù)，檢查組看到的完全是另外一種景象。當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T向檢查組介紹，水庫(kù)建在黃土高原這樣特殊的地理環(huán)境，庫(kù)區(qū)周圍水土流失面積達(dá)600平方公里，直接造成水庫(kù)每年5000萬立方米泥沙的淤積，水庫(kù)的設(shè)計(jì)庫(kù)容是57億立方米，2005年的庫(kù)容已經(jīng)減少到42億立方米。一位隨同檢查的甘肅省人大常委會(huì)副主任說，他在甘肅工作多年，還是第一次聽到建劉家峽水庫(kù)對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境有這樣嚴(yán)重的影響。
2005年6月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)盛華仁向常委會(huì)報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查水污染防治法實(shí)施情況。攝影/劉衛(wèi)兵
“我們不要過分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們。”聽著當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的介紹，看著眼前漫漫黃沙，我腦海里閃出了恩格斯《自然辯證法》中的這段話。人類對(duì)自然界的認(rèn)識(shí)未知遠(yuǎn)大于已知。水利部原部長(zhǎng)錢正英在接受媒體采訪時(shí)曾說過，每修一座水庫(kù)就挨一次罵。今天看，對(duì)這個(gè)“罵”也不必解釋。檢查組認(rèn)為，要解決劉家峽水庫(kù)的淤積問題，就必須搞好庫(kù)區(qū)周圍這600平方公里的生態(tài)建設(shè)。
確保黃河水質(zhì)不惡化任務(wù)緊迫
從5月8日至18日11天里，檢查組沿著黃河檢查了甘肅省蘭州市、臨夏州、白銀市，寧夏回族自治區(qū)的中衛(wèi)市、銀川市、石嘴山市，內(nèi)蒙古的烏海市，重點(diǎn)檢查了當(dāng)?shù)氐墓I(yè)企業(yè)、污水處理廠、水庫(kù)、飲用水取水口和排污口、農(nóng)村的水利工程和抗旱節(jié)水工程。
黃河究竟污染到了什么程度?經(jīng)過實(shí)地檢查和深入的研究分析，檢查組認(rèn)為，由于沿黃各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市人口迅速增加，排污總量急劇上升，黃河流域水質(zhì)惡化的總體趨勢(shì)沒有改變，水污染的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。第一，污水的排放總量在迅速增加。黃河流域污水的排放量，上個(gè)世紀(jì)80年代每年平均是20億噸多一點(diǎn)，到2004年年排放量達(dá)到40億噸上下，幾乎增加了一倍。第二，水污染物的排放量超過水環(huán)境的容量。每年化學(xué)需氧量的排放量是140萬噸上下，氨氮的排放量每年是14萬噸上下，分別超過黃河水環(huán)境容量的60%和2.5倍。第三，黃河Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)所占比重居高不下，水污染事故時(shí)有發(fā)生，沿黃地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響，人民群眾的身體健康，甚至生命安全受到嚴(yán)重威脅。
18日下午和19日上午，在河南省鄭州市，檢查組召開了黃河流域貫徹實(shí)施水污染防治法座談會(huì)，檢查組成員與沿黃各省區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人一起，針對(duì)黃河流域水污染的現(xiàn)狀，研究如何進(jìn)一步推動(dòng)水污染防治法的貫徹實(shí)施。
早在1952年10月，毛澤東主席就囑咐說:“要把黃河的事情辦好。”座談會(huì)綜合各方面的情況和意見后認(rèn)為，看來要把黃河的事情辦好，有四大任務(wù):第一是確保黃河不決堤，第二是確保黃河不斷流，第三是確保河床不抬高，第四是確保黃河水質(zhì)不惡化。鑒于此次是對(duì)水污染防治法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，就是搞好水污染防治，努力做到確保黃河水質(zhì)不惡化。
6月29日，檢查組向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議報(bào)告了檢查情況。這份報(bào)告指出，水污染防治方面存在問題有客觀原因，但主觀原因，一是有些領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境統(tǒng)籌的發(fā)展意識(shí)淡薄，二是一些企業(yè)的法治觀念淡薄。這份報(bào)告認(rèn)為，水污染防治要取得成效，應(yīng)當(dāng)逐步做到“四個(gè)同步”:每條河流上中下游、左右岸治污要同步；每一流域的干流與支流治污要同步；就每一個(gè)城鎮(zhèn)來說，工業(yè)廢水與生活污水治理要同步；每一企業(yè)、每一城鎮(zhèn)對(duì)固體廢物、大氣污染、水污染的治理要同步。那次檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組積極協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，幫助甘肅白銀公司解決困難，幫助寧夏解決缺水問題，已經(jīng)見到明顯效果。
十年多的時(shí)間過去，現(xiàn)在回憶起來仍然覺得那次執(zhí)法檢查不可謂不深入，查出的問題不可謂不準(zhǔn)確，對(duì)原因的分析不可謂不透徹，對(duì)改進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的建議不可謂不切實(shí)可行。
2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了環(huán)境保護(hù)法。有媒體評(píng)論說，新修改的環(huán)保法規(guī)定對(duì)污染企業(yè)拒不改正的，按日連續(xù)計(jì)罰，罰款上不封頂，這是“史上最嚴(yán)厲”的環(huán)保法。“徒法不足以自行”。要“讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣”，我們有很多很多的工作要做。
(本文作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)
