近十年間，反腐倡廉話題始終熱度不減，當(dāng)中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應(yīng)該如何接力？近日，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院對外發(fā)布年度報(bào)告《如何治理“一把手”腐??？》，報(bào)告通過解讀“一把手”腐敗現(xiàn)象，透視出當(dāng)下中國反腐現(xiàn)狀，探討如何治理“一把手”腐敗。
正義網(wǎng)：訪談即將開始，本期訪談?dòng)蓹z察日報(bào)正義網(wǎng)記者林平主持。
主持人：歡迎大家關(guān)注本期訪談，我們今天邀請到的訪談嘉賓分別是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華；中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝。歡迎兩位。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：大家好！
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：各位網(wǎng)友好！
主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會(huì)”的十大熱點(diǎn)問題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問題成為最近十年來的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。近日，貴院對外發(fā)布年度報(bào)告《如何治理“一把手”腐??？》，針對國內(nèi)腐敗現(xiàn)狀，報(bào)告給出了怎樣的評價(jià)？中國的腐敗現(xiàn)狀如何？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標(biāo)有兩個(gè)：（1）透明國際（Transparency?International）的“腐敗感受指數(shù)”（Corruption?Perception?Index，簡稱CPI），這是目前使用最多的指標(biāo)；（2）世界銀行治理指數(shù)（WBGI）的腐敗指標(biāo)。實(shí)際上這兩個(gè)指標(biāo)是高度相關(guān)的。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：主觀感受上，中國的腐敗的確比較嚴(yán)重。但從國際比較來看，中國的腐敗處于中等程度，相當(dāng)于全世界的平均水平。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個(gè)國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此后保持穩(wěn)定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴(yán)重的情況。考慮到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀感受，因此這一排名與中國在2012年之后大規(guī)模進(jìn)行反腐敗運(yùn)動(dòng)的事實(shí)并不矛盾。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：此外，我們還使用世界銀行治理指數(shù)中的“腐敗控制”（Control?of?Corruption）指標(biāo)作為衡量一個(gè)國家總體腐敗程度的指標(biāo)。該指標(biāo)的取值范圍為-2.5-2.5，數(shù)值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來看，中國的腐敗控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在較低的水平。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：總體歸納看來，根據(jù)上述兩大腐敗指標(biāo)，中國的腐敗程度在全球170多個(gè)國家中排名處于中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬于比較腐敗的國家，并且近年來有略微惡化的趨勢。因此，從這個(gè)角度來看，老百姓將腐敗問題當(dāng)作中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要難題，這種擔(dān)心不無道理。如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，中國的腐敗問題必將更加嚴(yán)重！顯然，中國需要更嚴(yán)格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。
主持人：換句話說，從全球范圍來看，腐敗現(xiàn)象可能已經(jīng)成為許多國家共同關(guān)注的一種國際公害。當(dāng)下，腐敗現(xiàn)象是否已經(jīng)成為國際性命題？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我們必須客觀地認(rèn)識(shí)到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發(fā)達(dá)國家還是發(fā)達(dá)國家，都面臨反腐敗的重任。事實(shí)上，美洲國家、歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、非洲國家都先后制定了區(qū)域性反腐敗公約。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國于2003年在第58屆聯(lián)合國大會(huì)上通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》，并將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內(nèi)，全世界已經(jīng)有139個(gè)國家加入了該公約。
主持人：十八大以來，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月，?中紀(jì)委曬出了387名落馬官員，反腐戰(zhàn)績一目了然，二位如何評價(jià)這一反腐態(tài)勢？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：執(zhí)政黨和中央政府認(rèn)識(shí)到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領(lǐng)導(dǎo)層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之后，開展了聲勢浩大的反腐敗運(yùn)動(dòng)，并將反腐敗作為全面深化體制改革的主要?jiǎng)恿颓腥朦c(diǎn)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：這場尚未結(jié)束的運(yùn)動(dòng)式反腐行動(dòng)具有三大特點(diǎn)：第一，反腐力度非常大。這應(yīng)該是改革開放以來最嚴(yán)厲的一次反腐敗運(yùn)動(dòng)。第二，反腐頻率非常密集。中央紀(jì)委和監(jiān)察部網(wǎng)站幾乎每天都在發(fā)布最新的案件調(diào)查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范圍非常廣。從普通的處級干部，到廳局級干部，再到省部級乃至以上干部，都在查處和公布范圍之內(nèi)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：實(shí)際上，在十八大之前，反腐敗運(yùn)動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。我和學(xué)生王夢琦研究了反腐敗和政治周期的相關(guān)性，發(fā)現(xiàn)了一些有趣的規(guī)律?；?000年到2014年3月底中國367個(gè)廳級以上官員的腐敗案例，我們發(fā)現(xiàn)：在全國和地方“兩會(huì)”或春節(jié)等政治敏感時(shí)期，被調(diào)查或抓捕的官員數(shù)量相對于其它時(shí)候顯著減少，即反腐敗力度存在明顯的政治周期效應(yīng)。這背后的原因是什么呢？就是反腐敗一方面會(huì)增強(qiáng)執(zhí)政黨的合法性，但另一方面會(huì)在一定程度上影響政治穩(wěn)定，因此反腐敗和政治穩(wěn)定之間存在一種權(quán)衡取舍關(guān)系，也就是說存在一個(gè)最優(yōu)反腐力度的問題。
主持人：仝教授有何觀點(diǎn)？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：在我看來，一方面，反腐敗運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)大和深入；另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察體制也在適時(shí)調(diào)整，其權(quán)力在不斷擴(kuò)充。兩者交相作用，營造了一種迅猛的反腐態(tài)勢。從結(jié)果來看，這場反腐敗運(yùn)動(dòng)已經(jīng)取得了顯著成績，遏制了腐敗的勢頭，贏得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
主持人：我們觀察到，此次報(bào)告特別聚焦了“一把手”腐敗問題，為何會(huì)著重關(guān)注這一現(xiàn)象？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：有兩個(gè)原因：第一，“一把手”掌握了關(guān)鍵權(quán)力，腐敗的危害更大，會(huì)放大個(gè)案腐敗的不良后果；第二，國內(nèi)似乎還沒有專門聚焦“一把手”腐敗的研究報(bào)告，我們?nèi)舜髧l(fā)院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機(jī)構(gòu)。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應(yīng)該是反腐敗的重中之重，也是當(dāng)務(wù)之急。在腐敗現(xiàn)象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應(yīng)該成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。
主持人：時(shí)下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現(xiàn)出何種群像？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：我和幾個(gè)學(xué)生助理花了大約一年的時(shí)間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例，包括367個(gè)廳局級以上官員。在367個(gè)廳局級腐敗官員中，曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”職務(wù)的有219名，占大約60%。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從行業(yè)分布上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要說明的是，由于目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開察覺的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計(jì)的“一把手”腐敗情況只是一個(gè)底線。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：值得注意的是，在367個(gè)廳局級腐敗官員中，有172名官員（占47%）曾包養(yǎng)“二奶”，道德作風(fēng)敗壞；有44名官員（占12%）曾在政法系統(tǒng)任職，屬于“執(zhí)法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著嚴(yán)重的破壞作用；有24名官員（占7%）曾在中央任職，說明腐敗從中央到地方無孔不入；63名官員曾在國企任職，占總數(shù)的17%，這一比例明顯高于國企官員占官員總數(shù)的比例。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從數(shù)據(jù)上看，國企的腐敗問題實(shí)際上非常嚴(yán)重，因?yàn)閲螽吘怪苯由婕敖?jīng)濟(jì)交易，權(quán)力的尋租空間更大。而且，由于國企干部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場化待遇，更容易通過市場交易掩蓋腐敗事實(shí)，導(dǎo)致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵(lì)機(jī)制，國企的腐敗現(xiàn)象恐怕會(huì)更嚴(yán)重。
主持人：換句話說，下一步反腐敗應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注國企？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：是的。
主持人：除此之外，還有哪些特征？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從全部腐敗廳級官員的學(xué)歷上看，大部分腐敗官員的學(xué)歷在大專以上。其中，大學(xué)本科占37%，碩士占42%，博士占9%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個(gè)，占6%左右，略低于全部博士貪官的比例。從這組數(shù)據(jù)上看，高學(xué)歷成為高級干部貪腐的重要特征。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：此外，從性別上看，女性占全部廳級貪官的3%。在219個(gè)腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，占1%左右。根據(jù)中組部的數(shù)據(jù)，2009年全國省部級以上干部中，女性比例為11%，地廳級干部的女性比例為13.7%，縣處級干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐敗的比例明顯低于男性。這可能是因?yàn)榕韵鄬χ?jǐn)慎保守，更害怕貪污受賄的風(fēng)險(xiǎn)，另外由于家庭分工的原因，女性腐敗的機(jī)會(huì)相對較少。當(dāng)然，可能女性腐敗還有別的特征，這是一個(gè)有趣的話題，我們以后再談。
主持人：基于此，報(bào)告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實(shí)建議？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：首先，限制權(quán)力是基礎(chǔ)。阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。這句話命中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行上，我們認(rèn)為這有失偏頗。我們認(rèn)為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更根本，理由有兩點(diǎn)。首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀(jì)國法強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀(jì)委以及下級工作人員很難監(jiān)督或者制約“一把手”。本來設(shè)計(jì)挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導(dǎo)班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機(jī)制成本更低。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：其次，從信息不對稱的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實(shí)。因?yàn)檎ぷ骶哂斜Ｃ苄院头鞘袌鲂?，存在?yán)重的信息不對稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。比如，某個(gè)官員將一個(gè)扶貧項(xiàng)目批給了自己老家，你很難證實(shí)他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權(quán)力批準(zhǔn)項(xiàng)目，這個(gè)是比較容易規(guī)定的。
主持人：具體來說，“一把手”的權(quán)力應(yīng)該在哪些方面作出規(guī)制？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：第一，減少各類行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會(huì)的治本之策。第二，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”?，F(xiàn)行法律法規(guī)留給黨政部門“一把手”的自由裁量權(quán)太大。第三，強(qiáng)化對重大決策權(quán)的事前約束。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)力與責(zé)任是對應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任的邊界。作為一個(gè)單位或者地區(qū)的“一把手”，不可能也不應(yīng)該對所有事務(wù)負(fù)責(zé)，否則在“穩(wěn)定壓倒一切”、“發(fā)展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權(quán)力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權(quán)力約束便遙遙無期。
主持人：考慮到“一把手”腐敗的嚴(yán)重性，很多人建議對“一把手”進(jìn)行分權(quán)。您怎么看？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我舉個(gè)例子來說明，比如某些地方開始明確規(guī)定，“一把手”不能分管人事和財(cái)務(wù)。限制“一把手”的分管事務(wù)，某種程度上是個(gè)偽問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，“一把手”負(fù)責(zé)抓全局，根本不需要分管具體的事務(wù)，或者說絕大多數(shù)情況下“一把手”本來也沒有分管人事和財(cái)務(wù)，否則具體分管人事的副手（如副書記）和分管財(cái)務(wù)的副手又該如何分工？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：問題的關(guān)鍵在于，盡管“一把手”沒有直接分管人事或財(cái)務(wù)，但是卻能夠在目前的游戲規(guī)則下通過控制分管副手來控制人事或財(cái)務(wù)。例如，“一把手”可以調(diào)整副手的分工，因此可以找借口換掉“不聽話”的副手，甚至可以通過上級調(diào)走副手。根據(jù)民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實(shí)質(zhì)性的否決權(quán)，這使得“一把手”的權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)班子的其它成員的權(quán)力嚴(yán)重不對稱。但如果減少或取消“一把手”的決定性權(quán)力，又如何在首長負(fù)責(zé)制下確保“一把手”的激勵(lì)和責(zé)任到位呢？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我們認(rèn)為，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)來鞏固政績度趕超的發(fā)展階段，中國仍將高度依賴政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動(dòng)員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權(quán)力。
主持人：報(bào)告認(rèn)為，在對“一把手”限權(quán)的同時(shí)，監(jiān)督也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：在我看來，盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但是考慮到中國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，需要集中有限的資源實(shí)行適度趕超戰(zhàn)略，這必然導(dǎo)致政府權(quán)力集中和“一把手”權(quán)力集中現(xiàn)象在很長一段時(shí)間內(nèi)存在。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：在這種背景下，如何監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。在現(xiàn)行制度下，對“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級機(jī)關(guān)的紀(jì)委和監(jiān)察系統(tǒng)。在實(shí)際工作中，紀(jì)委成為反腐敗工作最重要的部門。而由于紀(jì)委受當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)，因此紀(jì)委查處干部會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的干涉。為此，中央不斷改革紀(jì)委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，逐步強(qiáng)化上級黨委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：毋庸置疑，強(qiáng)化上級黨委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，有助于增強(qiáng)紀(jì)委辦案的獨(dú)立性和公正性，減少地方保護(hù)主義，推進(jìn)地方廉政建設(shè)。但是，考慮到在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在人、財(cái)、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀(jì)委系統(tǒng)本身工作的特殊性，僅僅上收紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)和規(guī)定辦案報(bào)告上級這些措施，可能效果并不顯著。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：紀(jì)委干活是很容易得罪人的，因此必須想辦法為紀(jì)委系統(tǒng)的干部升遷創(chuàng)造渠道。在這種情況下，我們建議逐步將紀(jì)委系統(tǒng)由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀(jì)委系統(tǒng)的人、財(cái)、物均由上級黨委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：目前，檢察院和法院都在省以下實(shí)現(xiàn)了垂直管理，紀(jì)委系統(tǒng)作為反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，更應(yīng)該推進(jìn)垂直管理的體制改革。有兩種試點(diǎn)方法：其一，在北京、上海、天津和重慶四個(gè)直轄市，實(shí)行紀(jì)委系統(tǒng)由中央完全垂直管理；其二，選擇幾個(gè)試點(diǎn)省份進(jìn)行省以下垂直管理?？紤]到紀(jì)委工作與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)可能存在一定的利益沖突，在垂直管理后，紀(jì)檢干部主要在全國范圍的紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)橫向或縱向流動(dòng)，這樣可以擴(kuò)大紀(jì)檢干部的升遷空間，同時(shí)又減少紀(jì)檢干部與當(dāng)?shù)氐睦婀细稹?/span>
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：說到此，問題的另一面也一直令人困惑，誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”，怎么才能監(jiān)督好？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：事實(shí)上，目前雷霆般反腐運(yùn)動(dòng)的主角正是紀(jì)委，確切地說是中央紀(jì)委。于是，一個(gè)尷尬的問題出現(xiàn)了：紀(jì)委監(jiān)督官員，那么誰來監(jiān)督紀(jì)委？從邏輯上講，只要是體制內(nèi)監(jiān)督，就永遠(yuǎn)無法擺脫“最后的監(jiān)督者”悖論。而且，如果全社會(huì)都將反腐敗的主要希望寄予紀(jì)委，必然加重紀(jì)委的工作責(zé)任，增加了紀(jì)委工作人員的風(fēng)險(xiǎn)。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：此外，一旦紀(jì)委系統(tǒng)發(fā)生腐敗，將會(huì)如同司法腐敗一樣，放大腐敗的后果，嚴(yán)重侵蝕社會(huì)公平和正義。要解決這個(gè)悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)代政治契約的邏輯，全體公民委托中央或上級監(jiān)督下級政府，然后公民監(jiān)督“監(jiān)督者”。因?yàn)橹挥泄褡约鹤鳛樽詈蟮谋O(jiān)督者，才不會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為。公民監(jiān)督的主要渠道，就是媒體監(jiān)督，特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，還有就是官員財(cái)產(chǎn)對社會(huì)進(jìn)行公示。
主持人：隨著反腐的持續(xù)推進(jìn)，各地反腐政策層出不窮，報(bào)告特別建議加強(qiáng)對“一把手”“八小時(shí)之外”的監(jiān)督。有何用意？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)典型的官員和商人之間的權(quán)錢交易過程是這樣的：第一步，先通過中間人（往往是官員的同事、親戚、朋友）介紹，在飯局上初步認(rèn)識(shí)；第二步，商人邀請官員參加某種娛樂活動(dòng)，例如唱歌、桑拿、高爾夫球等，進(jìn)一步加強(qiáng)“感情”；第三步，商人打聽到官員主管的項(xiàng)目，通過直接或間接行賄的方式換取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行權(quán)錢交易。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：由于腐敗本身是非法的、隱蔽的，因此大量腐敗活動(dòng)往往是借助非工作場所發(fā)生的。另一方面，考慮到腐敗行為被舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，很多權(quán)錢交易是通過中間人進(jìn)行的。鑒于腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點(diǎn)，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強(qiáng)對“一把手”“八小時(shí)”之外的監(jiān)督。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：這種監(jiān)督具有三個(gè)特征：第一，它是事前監(jiān)督。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員的親朋好友進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。這種方式對于事后查案是有幫助的，但是對于防范腐敗并無幫助，最多是亡羊補(bǔ)牢。要防患于未然，應(yīng)該加強(qiáng)事前監(jiān)控。第二，重點(diǎn)是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監(jiān)督，這是腐敗行為籍以發(fā)生的主要區(qū)域。特別是，對于那些近親在經(jīng)商的“一把手”，應(yīng)該列入重點(diǎn)監(jiān)督對象。第三，它是適度監(jiān)督。根據(jù)法律規(guī)定，如無正當(dāng)理由，對普通人進(jìn)行工作場合之外的監(jiān)督是違法的。但官員作為掌握權(quán)力的特殊群體，特別是掌握重大權(quán)力的“一把手”，應(yīng)該在高檔娛樂消費(fèi)等方面受到限制，即使是在個(gè)人工作時(shí)間以外屬于個(gè)人消費(fèi)，官員個(gè)人行為具有政府公共形象效應(yīng)。限制其高檔娛樂等消費(fèi)也是限制其權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中，可以探索一些既不違法法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規(guī)定。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：2012年12月4日，中央制定了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”。之后，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處和通報(bào)了一批官員進(jìn)入娛樂場所以及高檔餐館酒店消費(fèi)的現(xiàn)象。這場持續(xù)至今的督查活動(dòng)，對于反腐敗發(fā)揮了重要的作用。今后，應(yīng)該進(jìn)一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風(fēng)監(jiān)督，在保護(hù)公民基本權(quán)利和防范官員腐敗之間取得一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/span>
主持人：其實(shí)，要有效治理“一把手”腐敗，可能也離不開公開的、廣泛的群眾監(jiān)督。在您看來，群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督基于未來反腐局勢會(huì)有何作為？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：如果說腐敗是國家治理的毒瘤，那么陽光就是最好的消毒劑。我們認(rèn)為，要有效治理“一把手”腐敗，離不開公開的、廣泛的群眾監(jiān)督，即自下而上的監(jiān)督。自上而下的行政監(jiān)督在監(jiān)督技術(shù)、資源調(diào)動(dòng)和案件查處方面具有無與倫比的優(yōu)勢，但是這種監(jiān)督畢竟是內(nèi)部監(jiān)督，終究會(huì)受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：在現(xiàn)代信息社會(huì)，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群眾監(jiān)督所形成的“自發(fā)秩序”具有加總分散信息的優(yōu)勢，能夠在很大程度上彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足。因此，擴(kuò)大群眾監(jiān)督應(yīng)該是未來反腐敗的方向。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：另外，從監(jiān)督主體和監(jiān)督渠道上講，媒體監(jiān)督是最有力的群眾監(jiān)督。在現(xiàn)代社會(huì)，由于信息分散，個(gè)人對官員的監(jiān)督除了向政府機(jī)關(guān)提供線索或舉報(bào)，另一個(gè)重要渠道是通過媒體反映。因?yàn)槊襟w能夠?qū)⒎稚⒌淖⒁饬?，產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，從而對政府的內(nèi)部監(jiān)督形成補(bǔ)充。此外，廣泛的媒體監(jiān)督能夠減少利益偏袒，也使得這一渠道能夠避免政府內(nèi)部監(jiān)督難以避免的問題。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：值得注意的是，由于信息技術(shù)和新媒體的迅速發(fā)展，最近幾年不少典型的腐敗案例（楊達(dá)才案、雷政富案）都是通過媒體尤其是新媒體揭露的，新媒體正成為主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介類型。根據(jù)有關(guān)報(bào)告，2010—2012年，在新媒體上曝光的反腐案件分別為67件、58件和31件，三年合計(jì)156件，是傳統(tǒng)媒體的2倍。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：盡管網(wǎng)絡(luò)反腐可能存在“誤傷”甚至侵犯公民隱私權(quán)的問題，但是考慮到當(dāng)下比較嚴(yán)重的司法腐敗，以及舉報(bào)者作為弱勢群體所面臨的舉報(bào)失敗后果，網(wǎng)絡(luò)反腐仍不失為一種正式反腐渠道的有益補(bǔ)充。關(guān)鍵是如何制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，讓網(wǎng)絡(luò)反腐納入規(guī)范渠道。
主持人：從全局來看，您覺得當(dāng)下的腐敗形式主要呈現(xiàn)出哪些類型？有何治理路徑？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：從目前來看，腐敗的主要類型包括用人腐敗、項(xiàng)目腐敗、“三公”腐敗以及隱性腐敗。針對不同的腐敗類型，應(yīng)該采取不同形式的群眾監(jiān)督方式和反腐敗體制改革路徑。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：第一，治理用人腐敗，關(guān)鍵是嚴(yán)格考試制度，公開候選人的分?jǐn)?shù)或票數(shù)。用人腐敗最突出的表現(xiàn)就是買官賣官。而有能力和資格賣官的通常都是黨政“一把手”。因此，治理“一把手”腐敗，首要任務(wù)是治理用人腐敗。為什么“一把手”更可能出現(xiàn)用人腐??？因?yàn)椤耙话咽帧痹谟萌朔矫鏅?quán)力太大，缺乏有效的制約和監(jiān)督。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：第二，治理項(xiàng)目腐敗，關(guān)鍵是及時(shí)公開招投標(biāo)信息和結(jié)果。近年來，交通、土地、建設(shè)等部門成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，因?yàn)檫@些領(lǐng)域的黨政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要資源，而這些資源又恰恰是市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期高租金、不透明、壟斷性的生產(chǎn)要素。這些領(lǐng)域完全具備腐敗的三個(gè)要素：權(quán)力大、租金多、難監(jiān)督。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1996年至2005年的10年間，全國有13個(gè)省市交通廳（局）的26名廳局級干部因經(jīng)濟(jì)問題被查處。在我們收集的廳局級腐敗案例中，來自交通和城建兩個(gè)部門的腐敗“一把手”有20名，占全部腐敗官員的9%左右。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：第三，治理“三公”腐敗，關(guān)鍵是公開財(cái)政收支細(xì)目。長期以來，中國政府“三公”開支因缺乏透明度，常常引發(fā)公眾質(zhì)疑?！叭苯?jīng)費(fèi)開支數(shù)額大，但又不屬于行賄受賄范圍，現(xiàn)行法律對此難以追責(zé)，可以看做是單位“一把手”在職消費(fèi)腐敗的主要形式。公布“三公”經(jīng)費(fèi)對于減少政府官員在職消費(fèi)，遏制部門“一把手”的在職消費(fèi)腐敗，具有重要意義。但是，目前存在的主要問題是，賬目太寬泛、太專業(yè)，不僅人大代表難以通過法律程序進(jìn)行監(jiān)督，普通百姓更是“如看天書”，更談不上有效監(jiān)督。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：要讓“三公”支出發(fā)揮反腐敗的作用，就必須公布細(xì)目，細(xì)到每一臺(tái)電腦花了多少錢的地步，普通群眾才有辦法進(jìn)行比較，才能知道這些事務(wù)是不是超標(biāo)、是否涉嫌腐敗。因此，下一步中央政府應(yīng)該對各級地方政府和部門發(fā)布“三公”經(jīng)費(fèi)進(jìn)行具體規(guī)定，包括統(tǒng)計(jì)口徑、公布的細(xì)目、查詢的方法以及事后監(jiān)督程序，并且中央政府應(yīng)該帶頭公布“三公”經(jīng)費(fèi)的細(xì)目。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：第四，治理隱性腐敗，關(guān)鍵是公示官員財(cái)產(chǎn)。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，官員財(cái)產(chǎn)公示被認(rèn)為是反腐敗最有效的措施。因?yàn)楦瘮≈饕菣?quán)錢交易，最終腐敗的結(jié)果主要體現(xiàn)為金錢和財(cái)物，所以直接對官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，才是反腐敗的釜底抽薪之策。根據(jù)國際上的反腐敗研究，目前在國際清廉排行榜上排名靠前的國家，都實(shí)行了官員財(cái)產(chǎn)公示制度。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：其實(shí)，除了用人腐敗、項(xiàng)目腐敗、在職消費(fèi)腐敗，還有很多隱性腐敗非常普遍，并且難以通過正常途徑進(jìn)行查處。例如，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，每年春節(jié)、元宵節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)，再加上自己或者直系親屬過生日，所收到的下屬送的紅包就可能超過20萬元。這些逢年過節(jié)的禮金一定程度上屬于中國式人情往來的風(fēng)俗，但又往往跟腐敗有關(guān)。但是常規(guī)的監(jiān)督渠道難以奏效，因?yàn)檫@類非常私密的往來難以取證，難以估值，甚至難以界定為“腐敗”行為。唯有通過公示財(cái)產(chǎn)，才能讓這些“來源不明的”收入曝光，從而進(jìn)行懲處。
主持人：改革往往都是漸進(jìn)式的，包括公車改革、財(cái)產(chǎn)公示制度等反腐體制改革往往也無法一步到位。您如何看待官員財(cái)產(chǎn)公示制度的推進(jìn)現(xiàn)狀？
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：我們注意到，新疆、廣東等地方對局部地區(qū)進(jìn)行了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)，這是可喜的進(jìn)步。然而，由于某些原因，官員財(cái)產(chǎn)公示法律一直沒有出臺(tái)。但目前的試點(diǎn)或者規(guī)定還有許多需要改進(jìn)的地方，突出的問題包括：（1）只有申報(bào)沒有核查，這導(dǎo)致通過財(cái)產(chǎn)公示來恫嚇腐敗的目的基本落空；（2）財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍有限，有的地方只申報(bào)“收入”，基本上只包括工資和津貼收入，這對于反腐敗意義不大；（3）公示范圍有限，多數(shù)地方?jīng)]有公示，少數(shù)地方在內(nèi)部公示，無法讓群眾參與監(jiān)督；（4）申報(bào)范圍局限于新提任干部，不包括“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部。從被查處貪官的情況來看，幾乎所有貪官在出事前申報(bào)時(shí)，都有瞞報(bào)和少報(bào)財(cái)產(chǎn)或房產(chǎn)的行為，但事前均未出事，就說明缺乏核查的財(cái)產(chǎn)申報(bào)離發(fā)揮反腐敗作用的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的距離。
聶輝華（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）：我們也注意到，十八屆三中全會(huì)通過的《決定》特別強(qiáng)調(diào)了對“一把手”的監(jiān)督，并且明確指出“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)”。我們同意漸進(jìn)式的反腐敗體制改革思路，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示制度。下一步的重點(diǎn)，應(yīng)該在面上擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍，在環(huán)節(jié)上增加上級核查的程序。此外，為了減少反腐敗的各種阻力，也為了讓群眾充滿反腐敗的信心，我們建議中央紀(jì)檢監(jiān)察部門適時(shí)發(fā)布財(cái)產(chǎn)公開以及其它反腐敗制度的時(shí)間表，向社會(huì)做出可置信的承諾。從另一個(gè)角度講，敢于承諾，不僅表明了中央政府反腐敗的決心，也反映了反腐敗的信心。
主持人：當(dāng)下，面對反腐高壓，部分在職官員可能會(huì)出現(xiàn)畏難或是負(fù)面情緒，比如消極履職、行政效率下降等現(xiàn)象。當(dāng)反腐風(fēng)越刮越勁，波及面越來越廣時(shí)，如何在監(jiān)督和激勵(lì)中尋找平衡？
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：監(jiān)督相當(dāng)于用“大棒”，而激勵(lì)相當(dāng)于給“胡蘿卜”。由于官員行為難以監(jiān)督，其產(chǎn)出難以度量，同時(shí)還要從事多重任務(wù)，因此提供正確的激勵(lì)非常重要。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：從長期來看，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督而忽視激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致官員的事前逆向選擇行為，即會(huì)將一些能力較低的官員選進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍，還會(huì)導(dǎo)致官員事后的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，即官員為了避免犯錯(cuò)采取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：十八大高壓反腐運(yùn)動(dòng)開展之后，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應(yīng)的正常待遇還沒有提高。這不可避免地導(dǎo)致了少數(shù)官員對待工作敷衍塞責(zé)，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)該適時(shí)改進(jìn)官員尤其是“一把手”的合法待遇。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：監(jiān)督和激勵(lì)，兩手都要抓。針對“一把手”的激勵(lì)問題，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)。第一、實(shí)行現(xiàn)代“品位分等制”?，F(xiàn)行體制下官員從政的最大動(dòng)力是獲得升遷。這有兩個(gè)方面的原因。一方面原因是高級別職位蘊(yùn)含的權(quán)力、待遇和地位絕對性地高于低級別職位，另一方面原因是高級別職位的權(quán)力、待遇和地位相比低級別職位，也具有更好的穩(wěn)定性，或者說，職位越高，權(quán)力、待遇和地位越穩(wěn)。甚至某些時(shí)候，部分官員想通過升遷更好地掩蓋在低級別崗位上從事過的腐敗行為。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，后者往往構(gòu)成嚴(yán)重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)也作為其從政的動(dòng)力之一。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：為此，我們需要適度恢復(fù)我國官僚制傳統(tǒng)中的“品位分等”制度，讓優(yōu)秀的低級別職位的官員獲得更多的政治榮譽(yù)、參與高級別職位才能參與的政治決策，以及更好的生活待遇，以使低級別職位官員能更好地安心本職工作。如能使全國相當(dāng)部分的縣的縣委書記和縣長能在干滿一個(gè)任期時(shí)就在品位上達(dá)到副廳級，干滿兩個(gè)任期時(shí)，極少數(shù)優(yōu)秀的可以達(dá)到副省級，但隨后仍可在縣級職位上繼續(xù)服務(wù)，一個(gè)縣域的長遠(yuǎn)發(fā)展就有了可持續(xù)規(guī)劃和執(zhí)行，而其腐敗概率也可降低。通過在相同職位上不同官員的“品位”分等，使得官員之間形成在相同職位上長期建功立業(yè)的競爭，給予“一把手”官員更加全面的激勵(lì)和更加穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：第二、適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障。對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個(gè)人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。因此，從制度層面思考，如果政府和社會(huì)可以給領(lǐng)導(dǎo)干部提供相對優(yōu)渥的生活條件并解決其后顧之憂，就可以在一定程度上減少貪腐的動(dòng)機(jī)，同時(shí)從另一個(gè)方面來看也是提高了腐敗的機(jī)會(huì)成本。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：我們建議從以下幾個(gè)方面適當(dāng)提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的物質(zhì)保障條件。（1）對官員實(shí)行休假制。（2）推廣官邸制，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的住房問題，同時(shí)嚴(yán)格限制領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬的購房數(shù)量，并將房產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)與核實(shí)的主要內(nèi)容。（3）提供合理的醫(yī)療保障，定期、強(qiáng)制對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行健康檢查。（4）為官員的職業(yè)選擇提供更多機(jī)會(huì)。
仝志輝（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）：總的來講，反腐敗已經(jīng)成為民心所向、大勢所趨的大事，社會(huì)各界對此非常關(guān)心，也提供了治療腐敗的各類藥方。我們必須強(qiáng)調(diào)，反腐沒有奇招異術(shù)或終南捷徑。我們認(rèn)為，要減少腐敗，特別是減少“一把手”的腐敗，限權(quán)是基礎(chǔ)，監(jiān)督是關(guān)鍵，激勵(lì)是保障。關(guān)于腐敗研究的國際文獻(xiàn)表明，除了加強(qiáng)媒體監(jiān)督、提高法治水平和擴(kuò)大對外開放，沒有更好的治愈腐敗頑疾的“良藥”。