編者按：中共中央政治局9月30日召開會(huì)議，會(huì)議決定，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議于10月20日至23日在北京召開。
早在1997年，黨的十五大上就明確提出“依法治國(guó)”方略，它是從現(xiàn)代國(guó)家治理體系以及我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度，和整個(gè)社會(huì)制度化的角度來提出來的。中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，依法治國(guó)，并不僅僅是完善社會(huì)主義法律體系的問題，更涉及司法改革、依法行政等相關(guān)問題，甚至涉及黨自身的完善、加強(qiáng)人民代表大會(huì)這一根本政治制度等一系列深層次問題。
本網(wǎng)結(jié)合這一背景，在黨的十八屆四中全會(huì)前夕，推出“建設(shè)法治中國(guó)——展望十八屆四中全會(huì)”系列述評(píng)，多角度解讀建立社會(huì)主義法治國(guó)家的成就和挑戰(zhàn)。
“建設(shè)法治中國(guó)——展望十八屆四中全會(huì)”系列述評(píng)之三
喬新生 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授
在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平發(fā)表重要講話，他說“經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，我們國(guó)家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删停彩俏覀兝^續(xù)前進(jìn)的新起點(diǎn)。”“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。”這標(biāo)志著中國(guó)的法治走向?qū)?huì)發(fā)生重大變化，行政主導(dǎo)的改革將會(huì)成為歷史。
長(zhǎng)期以來，在政策大于法，還是法大于政策的問題上，社會(huì)各界爭(zhēng)論不休。之所以會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問題，就是因?yàn)樵诟母锏倪^程中，形成了一套行政主導(dǎo)的改革邏輯。《中華人民共和國(guó)立法法》將這種邏輯表述為，“尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。國(guó)務(wù)院在改革的過程中，為了貫徹落實(shí)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，往往制定改革政策，推動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制改革。
譬如，為了加快我國(guó)財(cái)稅體制改革的步伐，1994年1月1日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，徹底改變了建國(guó)以后長(zhǎng)期實(shí)行的財(cái)政計(jì)劃體制和稅收包干體制，這項(xiàng)改革給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活帶來了巨大的影響，直到今天，這項(xiàng)改革決策仍然在發(fā)揮著重要作用。盡管我國(guó)在增值稅、個(gè)人所得稅改革領(lǐng)域出臺(tái)了一系列法律和行政法規(guī)，但是，分稅制改革的基本原則并沒有明確的法律依據(jù)。針對(duì)我國(guó)分稅制改革產(chǎn)生的地區(qū)不平衡現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界多次呼吁，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)制定稅收基本法，將這項(xiàng)行之有效并且影響中國(guó)政治制度的財(cái)政稅收制度法律化。然而，由于行政主導(dǎo)的改革思路沒有變化，因此，分稅制改革方案始終沒有變成國(guó)家的基本法。
再譬如，上個(gè)世紀(jì)90年代為了增加財(cái)政收入，許多地方政府出臺(tái)了房地產(chǎn)開發(fā)政策，通過征收土地增加政府儲(chǔ)備，直接與民爭(zhēng)利。這項(xiàng)政策直接導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)異常發(fā)展，資源配置嚴(yán)重扭曲，地方財(cái)政變成土地財(cái)政。社會(huì)各界不斷呼吁，要求全國(guó)人大及其常委會(huì)將房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策納入法律體系，通過完善房地產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律規(guī)范，切實(shí)保護(hù)公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)。《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后，盡管國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在一定程度上糾正了全國(guó)各地房屋拆遷中存在的問題，但是，由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的基本法——《土地管理法》沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改，因此，保護(hù)公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本原則始終無法落到實(shí)處。現(xiàn)在越來越多的人意識(shí)到，如果不改變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的立法模式，繼續(xù)奉行效率優(yōu)先的改革政策，那么，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)?huì)出現(xiàn)更多的問題。
國(guó)家主席習(xí)近平提出“重大改革于法有據(jù)”，實(shí)際上就是要改變傳統(tǒng)的思維定勢(shì)，破除傳統(tǒng)的路徑依賴，把中國(guó)的改革納入法治的軌道。它的重要意義就在于，真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。今后各級(jí)政府不得以改革的名義損害公民基本權(quán)利，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都必須自覺地按照國(guó)家的法律規(guī)范推進(jìn)改革。政府機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)改革政策，必須首先變?yōu)榉桑缓蟛拍芡茝V實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來”，充分“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。
可以設(shè)想，今后全國(guó)各級(jí)政府制定的改革方案，都必須提交立法機(jī)關(guān)加以討論，并且變成具有可操作性的法律規(guī)范。沒有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得打著改革的幌子出臺(tái)改革措施。從表面上來看，這是為了確保改革的方向不會(huì)發(fā)生偏差，但是從本質(zhì)上來說，它是把政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)改革工作重新納入法制的軌道，從而鞏固人民代表大會(huì)的地位，強(qiáng)化人民代表大會(huì)在改革決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的作用，讓人大成為不同利益主體相互協(xié)商、互相交流的平臺(tái)，讓人大成為凝聚共識(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。
“重大改革于法有據(jù)”，知易行難。它是執(zhí)政黨自覺接受憲法和法律監(jiān)督的重要表現(xiàn)，同時(shí)也是貫徹落實(shí)法治國(guó)家的必然要求。今后中國(guó)的重大改革再也不能以紅頭文件的形式出現(xiàn)，凡是涉及國(guó)家財(cái)政稅收金融貨幣政策的改革，涉及公民基本權(quán)利特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的改革，都必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定專門的法律，因?yàn)橹挥羞@樣，才能最大限度地尋求共識(shí)，也只有這樣才能讓改革真正造福億萬人民。
行政主導(dǎo)的改革讓位于立法主導(dǎo)的改革，不僅僅是觀念上的改變，同時(shí)也是技術(shù)上的革新。今后將會(huì)有更多的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人走進(jìn)人民代表大會(huì)，接受人大代表的質(zhì)詢；將會(huì)有更多的政府部門負(fù)責(zé)人，向人大常委會(huì)報(bào)告改革的重大事項(xiàng)，并且請(qǐng)求常委會(huì)制定相應(yīng)的法律規(guī)則。今后將不是由人大及其常委會(huì)邀請(qǐng)政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介紹政府改革工作，而是由政府負(fù)責(zé)人主動(dòng)申請(qǐng)到人民代表大會(huì)及其常委會(huì)匯報(bào)改革的各項(xiàng)方案，并且提請(qǐng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定相應(yīng)的法律規(guī)則。
通俗地說，沒有人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法，就沒有重大改革舉措。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)將會(huì)不斷完善自己的議事規(guī)則，在憲法和法律的引導(dǎo)下，修改我國(guó)現(xiàn)行法律體系，從而使行政主導(dǎo)的立法變成真正意義上的人大主導(dǎo)的立法。
正如國(guó)家主席習(xí)近平所指出的那樣，今后全國(guó)人大及其常委會(huì)必須“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民的意愿、得到人民擁護(hù)”。現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)正在著手修改業(yè)已頒布實(shí)施的200多部法律，相信在三到五年的時(shí)間里，我國(guó)的法制面貌將會(huì)發(fā)生根本性的變化，行政授權(quán)性的法律體系將會(huì)逐漸變成控制行政權(quán)力的法律體系，公民憲法的權(quán)力將會(huì)得到充分的保護(hù)，權(quán)力濫用的現(xiàn)象將會(huì)得到有效地遏制，中國(guó)將會(huì)真正成為現(xiàn)代法治國(guó)家。