發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務(wù)院有明確要求，農(nóng)民群眾有強(qiáng)烈期盼。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，完善集體資產(chǎn)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運營新機(jī)制。必須改變農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能缺失的狀況，應(yīng)通過調(diào)整政策、修改法律法規(guī)，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能，這也是使市場在資源配置中起決定性作用的要求。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)各項改革要于法有據(jù)。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力，需要從法律上厘清有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的幾個基本概念及內(nèi)涵。
一、什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
我國《憲法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”憲法規(guī)定的意思非常清楚，合作經(jīng)濟(jì)是集體經(jīng)濟(jì)的一種形式，是勞動群眾的聯(lián)合與合作，而且集體經(jīng)濟(jì)形式是多種多樣的。從實踐看，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有兩大類：一類是建立在生產(chǎn)資料集體所有的基礎(chǔ)上，實行集體統(tǒng)一經(jīng)營、勞動產(chǎn)品統(tǒng)一分配的傳統(tǒng)的社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)，其組織載體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；一類是以產(chǎn)權(quán)清晰為前提，通過勞動群眾出資入股等方式將生產(chǎn)資料集中起來，實行集體經(jīng)營的合作經(jīng)濟(jì)，其組織載體為合作社或股份合作社等農(nóng)民合作組織。因此，所謂集體經(jīng)濟(jì)就是若干分散的個體通過聯(lián)合與合作實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，可以是以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的組織方式，也可以是在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上勞動者個人以資產(chǎn)入股形成的合作制或股份合作制形式。
過去，人們談?wù)摷w經(jīng)濟(jì)的時候，主要是指生產(chǎn)資料集體所有的社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)，而對合作經(jīng)濟(jì)是集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識和重視不夠。現(xiàn)在討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，要回歸憲法本意，明確相關(guān)概念，不能把各種類型的合作經(jīng)濟(jì)排除在集體經(jīng)濟(jì)之外，更不能把發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)對立起來。重要的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的形式是多種多樣的，無論是建立在生產(chǎn)資料集體所有基礎(chǔ)上的集體所有制經(jīng)濟(jì)，還是在產(chǎn)權(quán)清晰前提下集體經(jīng)營的合作經(jīng)濟(jì)，都是勞動群眾的集體經(jīng)濟(jì)。從上世紀(jì)80年代中期開始，我國一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過產(chǎn)權(quán)制度改革形成的股份合作制經(jīng)濟(jì)仍是集體經(jīng)濟(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)一定要體現(xiàn)多元包容精神，允許多種所有制、多種要素組合方式、多種治理結(jié)構(gòu)，這里，重要的是堅持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，采取什么樣的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，關(guān)鍵是看這種組織形態(tài)是否能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，是否尊重廣大農(nóng)民群眾的意愿和選擇。
二、傳統(tǒng)的集體所有制經(jīng)濟(jì)與合作型集體經(jīng)濟(jì)的異同
從我國實踐看，生產(chǎn)資料公有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織與合作型集體經(jīng)濟(jì)組織有顯著不同。
生產(chǎn)資料公有制集體經(jīng)濟(jì)的特征：一是生產(chǎn)資料由成員集體所有，任何成員不能單獨行使所有權(quán)（占有、使用、收益、處置權(quán)），也不能在退出時分割集體所有的資產(chǎn)，集體所有的生產(chǎn)資料保持完整性，也使得集體所有制經(jīng)濟(jì)組織具有顯著的社區(qū)性。二是通過“運動”形成的，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的前身是農(nóng)民用自有生產(chǎn)資料入股建立的合作經(jīng)濟(jì)組織，后來經(jīng)過人民公社化運動，將農(nóng)民入股的私人財產(chǎn)無償變?yōu)槌蓡T集體所有，不是建立在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的，集體所有制并不是天然就存在的，帶有明顯的政經(jīng)合一特征。三是成員邊界是模糊不清的。盡管不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的成員邊界是清楚的，但在同一個組織內(nèi)部，成員邊界并不清楚，一個人只要父輩是組織成員，不需要具備其他條件，生來就具有集體組織的成員身份。四是生產(chǎn)集中經(jīng)營，生產(chǎn)經(jīng)營活動由集體統(tǒng)一計劃安排，成員按照組織領(lǐng)導(dǎo)分派的任務(wù)參加生產(chǎn)勞動。五是經(jīng)營決策少數(shù)干部說了算，成員參與度低，存在少數(shù)內(nèi)部人控制問題。六是勞動成果在組織成員之間平均分配，不分男女老幼，不分付出勞動多少。
合作型集體經(jīng)濟(jì)組織的特征：一是產(chǎn)權(quán)清晰，生產(chǎn)資料分屬不同的個人所有，即使入股參加合作后，資產(chǎn)仍是個人所有，只不過入股后實行的是集體經(jīng)營；成員退出時可以帶走或通過轉(zhuǎn)讓處理自己入股的資產(chǎn)。二是成員自愿參加，合作型集體經(jīng)濟(jì)是建立在成員自愿基礎(chǔ)上的，合作組織的基本原則是成員入社自愿，退社自由，農(nóng)民自愿組成的合作組織是單純的經(jīng)濟(jì)組織。三是成員是有邊界的，只有帶資入股參加合作的人員才是組織成員，不入股不能成為組織的成員；而且一個人入股成為組織的成員，其家庭成員并不是組織的成員。四是經(jīng)營活動實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；合作經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人員由入股成員民主選舉產(chǎn)生，生產(chǎn)經(jīng)營等重大決策由成員民主決定，不論成員入股多少，選舉時實行一人一票的決策方式。五是集體經(jīng)營，更多地體現(xiàn)在流通、信用等方面的合作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)則主要以家庭經(jīng)營為主。六是合作經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營收益在成員之間按股份分配或按交易量返還成員，有效克服了平均主義分配存在的弊端。
通過以上對比，筆者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)包含勞動者通過聯(lián)合與合作發(fā)展經(jīng)濟(jì)的多種組織形態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)不等于集體所有制經(jīng)濟(jì)，集體所有制經(jīng)濟(jì)只是集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形態(tài)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)多種形式的集體經(jīng)營，而不應(yīng)一味追求生產(chǎn)資料集體所有，這應(yīng)該是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的本意。而且，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形態(tài)是一個不斷變化、逐步完善的過程。新中國成立以來，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，我們實行過生產(chǎn)資料個人所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)營（互助組、合作社），經(jīng)歷過個人財產(chǎn)全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制，也實行過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的組織形式，也實行過家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營，再到目前廣大農(nóng)村蓬勃興起的、多種形式的合作經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)，實踐對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的探索和完善從來沒有停止。不同時期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式各不相同，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式也會不斷調(diào)整完善。可以預(yù)言，今后相當(dāng)長一個時期，建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的合作制、股份合作制經(jīng)濟(jì)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效形式。應(yīng)加快改革步伐，將農(nóng)村傳統(tǒng)集體所有制經(jīng)濟(jì)改造為產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作經(jīng)濟(jì)。
三、誰是集體所有的主人
物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律。物權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。法律規(guī)定很清楚，集體所有不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表成員管理運營集體資產(chǎn)。這就給我們提出了一個現(xiàn)實緊迫的任務(wù)：界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界。
傳統(tǒng)的社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)資料由成員集體所有，經(jīng)營收益由成員共同分享，但集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是沒有邊界的。一個人是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其家庭新出生人口無需支付任何成本就可以成為集體的成員。在這種情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量的增加，實質(zhì)是對原來老成員占有集體資產(chǎn)數(shù)量的稀釋；一個家庭人口數(shù)量的增加，實質(zhì)是對其他家庭所占有集體財產(chǎn)數(shù)量的稀釋；由于在集體所有制下，成員個人不能處置集體所有的生產(chǎn)資料，成員對生產(chǎn)資料的所有權(quán)，就演變?yōu)閷矂趧映晒姆峙錂?quán)，一個家庭人口數(shù)量的增加，也就導(dǎo)致了其收益分配占比的增加。于是，在集體內(nèi)部就因成員身份不固定而出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象，家庭人口多的戶，比人口少的戶可以從集體多分到產(chǎn)品，產(chǎn)生了分配不公，挫傷了成員的積極性，同時導(dǎo)致不同農(nóng)戶為了在產(chǎn)品分配方面不因人口比其他家庭少而吃虧，增加了多生育人口的動機(jī)，這是上世紀(jì)六七十年代我國農(nóng)村人口高生育的制度根源；農(nóng)村土地實行家庭承包后，人口變化就要求調(diào)整承包土地，弱化了承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定性，這仍然是由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不固定引起的。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須明確集體成員身份，確定改革時點，明確成員身份，厘清集體成員邊界。
從實踐看，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割的社會管理體制已經(jīng)被沖破，在城市郊區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)，原來封閉型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展為開放型經(jīng)濟(jì)，社區(qū)人口構(gòu)成發(fā)生了顯著變化，有的地方出現(xiàn)了外來人口超過本地人口的倒掛現(xiàn)象，現(xiàn)在的社區(qū)人口與原集體經(jīng)濟(jì)組織人口極度不一致，按照村民委員會組織法的規(guī)定，外來人口在本地居住一年以上具有選舉權(quán)。如不清晰界定成員邊界，在涉及經(jīng)濟(jì)利益的決策時，外來人口會基于自身利益作出選擇，從而侵害原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。
深刻學(xué)習(xí)和貫徹落實這一法律規(guī)定，對指導(dǎo)即將開展的農(nóng)村不動產(chǎn)登記、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利至關(guān)重要。農(nóng)村集體所有土地確權(quán)辦證，應(yīng)該確權(quán)給誰？一般說法是確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織。實際上，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，不應(yīng)確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織，而應(yīng)確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；即使確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織，也應(yīng)注明組成集體的有資格的成員名單。這里基本的邏輯秩序是先定確員（確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員），再確權(quán)（再對集體所有的各種資產(chǎn)確權(quán)）。如果不確員就確權(quán)，把法律規(guī)定屬于成員集體所有的土地等資產(chǎn)確權(quán)給并不是所有者、成員邊界不清的社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅違反《物權(quán)法》關(guān)于集體所有主體的規(guī)定，還會加劇農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清的混亂狀況。對此，我們應(yīng)有清醒地認(rèn)識，寧可不確員就不確權(quán)，也不要不確員就確權(quán)，一定要按照法律規(guī)定扎實穩(wěn)妥開展不動產(chǎn)登記工作，使之經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。
這里還涉及相關(guān)法律的修改問題，如集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織是兩類不同性質(zhì)的組織，人員構(gòu)成不同，組織的任務(wù)、決策運行機(jī)制不同，讓村民自治組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，既與《物權(quán)法》對財產(chǎn)所有人主體的規(guī)定不符，也不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)盡快啟動修法程序加以修改完善。
四、探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式
黨的十七大報告提出：“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式”，2013年中央一號文件要求：“因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實力”。就是要探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效制度安排、科學(xué)的資產(chǎn)運行管理機(jī)制、公平合理的利益分配機(jī)制。理論研究和實踐表明，相對于生產(chǎn)資料集體所有、成員邊界不清的社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織，建立在產(chǎn)權(quán)清晰、個人自愿基礎(chǔ)上的合作型集體經(jīng)濟(jì)，其運行更靈活，激勵約束機(jī)制作用更明顯，資源配置的效率更高。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)注重發(fā)展在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上建立的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)組織形式更有生命力，農(nóng)民更認(rèn)可。在集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)運營管理方面，要建立較為完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制，健全集體內(nèi)部民主管理決策機(jī)制和外部審計監(jiān)督機(jī)制，既要防止集體資產(chǎn)被侵蝕，農(nóng)民權(quán)益受損害，又要防止集體經(jīng)濟(jì)被少數(shù)人控制。應(yīng)參照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立以股東（代表）大會、理事會和監(jiān)事會為架構(gòu)的資產(chǎn)運營管理機(jī)制，重大事項實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在收益分配方面，應(yīng)制定經(jīng)成員同意認(rèn)可的分配辦法，可以按交易量返還利潤，也可以按股分紅，確保農(nóng)民群眾真正成為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的參與者和受益者。
五、賦予集體資產(chǎn)權(quán)能
發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的有效途徑，黨中央、國務(wù)院有明確要求，農(nóng)民群眾有強(qiáng)烈期盼。從全國看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，地區(qū)差異很大，與中央的要求、農(nóng)民的期盼差距很大。原因是多方面的，但根本原因是農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能不完整，或者權(quán)能缺失。我國《民法通則》第71條對所有權(quán)規(guī)定了四項內(nèi)容：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。”《物權(quán)法》第39條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”這四項權(quán)利就是財產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能。現(xiàn)實中，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有財產(chǎn)、無財產(chǎn)權(quán)利問題突出。目前，農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有、使用和收益權(quán)能基本得到體現(xiàn)，但處置權(quán)（法律上、事實上的處置權(quán)）基本沒有體現(xiàn)，導(dǎo)致各種生產(chǎn)要素難以向農(nóng)村、向農(nóng)業(yè)積聚，農(nóng)村集體資產(chǎn)成為僵化的資產(chǎn)，限制了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。毋庸諱言，反觀城市郊區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)，之所以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，無一不是集體資產(chǎn)權(quán)能得到體現(xiàn)的結(jié)果。
發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，完善集體資產(chǎn)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運營新機(jī)制。必須改變農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能缺失的狀況，應(yīng)通過調(diào)整政策、修改法律法規(guī)，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能，這也是使市場在資源配置中起決定性作用的要求。賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)完整的權(quán)能，是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的必要條件，在這方面，但愿提倡發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的人們不要做“葉公”。