鄭新立 中國國際經濟交流中心常務副理事長、中央政策研究室原副主任

前不久召開的中央經濟工作會議指出，推進國企改革要奔著問題去，以增強企業活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。改革開放以來，國有企業改革作為整個經濟體制改革的中心環節，經歷了從承包制到利改稅、從廠長負責制到建立現代公司治理結構等過程。1993年黨的十四屆三中全會提出建立現代企業制度，國企改革進入快速推進階段。面對新形勢新任務和國企改革發展中的新問題，黨的十八屆三中全會《決定》（以下簡稱《決定》）提出進一步深化國有企業改革的方向和任務。當前，推進國有企業改革，必須貫徹落實《決定》和中央經濟工作會議精神，完善國有資產管理體制，健全現代企業制度。

國有資產管理體制向以管資本為主轉變

《決定》提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這是把國企做大做強的客觀要求。實現這一轉變，國有資本功能不僅不會弱化，而且會放大和強化。

按照現代產權制度要求，國有企業建立以股份制為基礎的公司制，適應國內外市場競爭需要，是建立現代企業制度的基本要求。企業在參與市場競爭過程中，為突出主業、向產業鏈高端邁進，必然要對經營業務及時進行調整。企業購進一些有利于產業升級的優良資產，處置一些不需要的資產，以提高資產利用率和使用效益，屬于正常經營活動，應交由企業自己作出判斷和決策。國有資產管理機構所追求的目標，應是資本增值和利潤率提高，對具體資產形態變化不應過多干預。國有資產管理機構直接管資產，不僅不易管好，而且可能會架空企業經營自主權，降低企業市場應變能力。

對國有企業的管理從管資產為主向管資本為主轉變，有利于優化國有資本配置，落實國家發展戰略和產業政策。對于產能過剩行業，國有資產管理機構可抽出一部分資金，投入到急需發展的戰略性新興產業、供給不足的行業，從而促進經濟轉型升級，加快經濟發展方式轉變，提高宏觀經濟效益。

建立以管資本為主的管理模式可以有三種途徑：一是改革國有資本授權經營體制。一些行業性大型集團公司，可考慮賦予其國有資本投資經營權，鼓勵其發展成為國際化集團公司。二是組建若干國有資本運營公司，以實現國家發展戰略和提高資本收益為目標，專門從事資本運營。三是支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，通過對各個行業的各類企業退股、參股或控股，放大國有資本的控制力和影響力，壯大國有資本。

對國有資產實行以管資本為主的制度，有利于推動國有企業健全現代企業制度。在以股份制為基礎的現代公司治理中，國有股在整個股權結構中占有多大比重就應擁有多少投票權。除了一些特殊行業的個別企業，如傳媒企業，國有股可作為特殊管理股享有一票否決權，一般情況下，國有股應與其他股權一樣，享受平等權益。這就可以使企業真正建立股東會、董事會、經營層相互制衡、相互協調的科學治理結構，以適應國內外市場激烈競爭的需要。國有資產管理機構不干預企業經營活動，讓企業擁有充分的經營自主權，是辦好企業的前提。

積極發展混合所有制經濟

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。《決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。《決定》指出的改革方向，是國有經濟發展壯大的根本方向，也是增強國有企業活力、提高企業效率的根本方向。

發展混合所有制經濟有利于在更大范圍內優化資源配置，實現各類所有制經濟優勢互補。單一所有制企業在資源條件上往往受到這樣那樣的限制，競爭力受到影響。發展混合所有制經濟，可以在全球范圍內尋找最好的資源，通過優化組合，形成新的生產力，產生明顯的競爭優勢。

發展混合所有制經濟有利于形成多元制衡機制，有效避免企業被內部人控制，使股東獲得最大投資收益。經驗證明，有些企業搞不好，往往是由于企業被內部利益集團控制，不顧投資者利益。特別是一些上市企業，大量小股東不可能參與企業經營決策，而企業經營和財務又不透明，導致股東利益受損，挫傷投資者積極性，成為股市不振的根本原因。在混合所有制基礎上形成科學的公司治理結構，能有效矯正企業經營行為，促使上市公司以提高企業價值為最高經營目標。

改革開放以來的實踐證明，混合所有制經濟是各類所有制經濟中發展最快、最有活力的部分。這種伴隨生產社會化出現的股權社會化、多元化經濟，有利于更多居民成為投資者，增加財產性收入，體現社會進步。《決定》提出：“國有資本投資項目允許非國有資本參股。”這是增強國有經濟活力的重要舉措。回顧改革歷程，正是由于鄉鎮企業發展為國有企業提供了競爭壓力和勞動力分流的條件，國企改革才得以順利推進。當前，國有經濟吸收民營經濟入股，發展混合所有制經濟，是國企改革進入新階段的標志。民營經濟進入國有經濟，必將增強國有企業發展活力，實現互利雙贏、共同發展。

允許混合所有制經濟實行企業員工持股

《決定》指出：“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”這是總結國內外企業的成功經驗提出來的，是對企業產權制度改革的突破。員工持股使企業員工具有企業所有者和勞動者雙重身份，真正成為企業的主人，從而更加關心企業興衰，能夠大大提高企業的凝聚力。

在發達國家，一些企業之所以長盛不衰、成為百年老店，一個重要原因就在于實行員工持股制，包括核心層持股、骨干層持股和老員工持股三個層次。核心層包括董事長、副董事長、總經理、副總經理等十幾個人。骨干層包括二級公司經理、職能部門負責人和技術、管理骨干等，約幾百人。管理層持股在任職期間和離任后5年之內不允許出售。再加上老員工持股，把企業員工的物質利益與企業經營績效緊緊捆綁在一起，能充分調動他們的積極性，使他們不僅關心企業近期盈利，更關心企業長遠發展，從而在科技研發上舍得增加投入。

在我國，改革開放以來涌現的一些成功企業如華為公司等，也實行員工持股。實行員工持股制，決不是人人有份，回到平均主義、吃大鍋飯的老路，而是要建立激勵機制，獎勤罰懶。能不能持股、持多少股，要根據員工對企業的貢獻，由股東會決定。要避免企業被內部人控制，就要實行財務透明制度，加強企業監管。

《決定》還要求，劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。這是國有資本作為全體人民共同利益物質基礎的體現，有利于動員全體人民支持國有經濟發展。

對不同功能的國有企業實行分類改革

由于實行所有權與經營權分離，國有企業對占有的國有資產擁有法人財產權，成為獨立經營的市場主體，國有企業總體上已經同社會主義市場經濟相融合。進一步深化國有企業改革，應根據其不同功能，實行有區別的分類改革。

對公益類國有企業，應加大國有資本投入，增強其提供公共產品和服務的能力，盡快改變目前公共產品和服務供給不足的局面。如針對養老院、幼兒園、停車場、醫院、職業教育等供不應求，工業脫硫、脫硝、除塵以及垃圾處理、污水處理能力等嚴重不足，國有資本投資公司均應加大投資力度，同時采取特許經營的方式，吸引社會資金投入，以改善生態環境，滿足人民群眾多層次需求。加快建立共享性公共產品市場價值補償機制，鼓勵企業為提供清潔的空氣、干凈的水作貢獻。

對自然壟斷行業，如鐵路、電網、基礎電信、管道等基礎設施，應實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。根據不同行業特點，實行網運分開，放開競爭性業務。鐵路雖然具有自然壟斷特點，但投資主體也可以實行多元化，吸收地方政府和民間資金投入。鐵路貨運和客運業務更應放開經營，形成多元競爭格局。電網體制實行廠網分開、競價上網改革已經多年，實踐證明是成功的。應按照保護環境的要求，采取優惠政策，鼓勵使用清潔能源、可再生能源。電信基礎服務已有幾家公司開展有限競爭，增值業務已放開經營，應進一步完善競爭體制，鼓勵充分競爭。管道運輸在我國仍是一個突出的薄弱環節。美國管道總長度有50萬公里，我國僅有5.5萬公里。應加大改革力度，促進管道運輸發展。此外，為了改善大氣質量，應大力提高天然氣在一次能源消費中的比重。在這方面，可以借鑒國外經驗，實行“X+1+X”模式，即“放開兩頭、管控中間”，放開氣源供給，集中進行管道、儲氣設施建設，允許燃氣生產商競價入網；對使用天然氣的成本予以適當補貼，鼓勵更多用戶使用天然氣。

對于競爭性領域的國有企業，應取消包括貸款在內的一切優惠，使之與各類所有制企業平等競爭、優勝劣汰，進一步破除各種形式的行政壟斷。

《 人民日報 》（ 2014年12月25日 07 版）