反腐法學(xué)專家：治理圈子腐敗要改革權(quán)力結(jié)構(gòu)

劉小妹 中國社會(huì)科學(xué)院國際法所副研究員

中國是個(gè)熟人社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，每個(gè)人都生活在各種各樣的圈子之中，并通過圈子里的互助、關(guān)愛，編織盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定而又溫情脈脈的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)。圈子文化本無可厚非，但是這種文化一旦進(jìn)入官場，與權(quán)力勾連在一起，便成為滋生腐敗的土壤。

官場“圈子文化”根源與形態(tài)

找到病根，才能開出藥方。治理“圈子腐敗”首先要認(rèn)識“圈子文化”嫁接并生長在“權(quán)力場”上的三個(gè)根本原因：一是權(quán)力過分集中的組織機(jī)構(gòu)體制。我們的國家機(jī)構(gòu)是按照民主集中制原則組織起來的，而且在黨的組織、行政系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)里都有下級服從上級的紀(jì)律要求，由此黨政軍系統(tǒng)里都出現(xiàn)了權(quán)力過分集中的問題，比如“一把手”現(xiàn)象，還有狐假虎威的“秘書幫”現(xiàn)象。權(quán)力過分集中為權(quán)力尋租提供了基礎(chǔ)和條件。

二是，身心交換的傳統(tǒng)文化資源。“得民心者得天下”這是中國的政制邏輯。在大的方面，執(zhí)政者以關(guān)懷民生為策略，通過照顧和安頓民“身”，來獲得人民對政治統(tǒng)治的信任、忠誠，得民心，進(jìn)而得天下。在小的方面，這種以“安身”來獲取“交心”的利益交換模式，一旦走入官場，集中的權(quán)力通過掌握大量公共資源，在交織、互惠中完成利益整合，并通過“權(quán)力場”中的人向圈子中的最高權(quán)威的“交心”和忠誠，達(dá)成自上而下控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成小集團(tuán)。于是，在這樣的官場中，在這樣的圈子里，公職人員、黨政干部不顧黨紀(jì)國法，誰官大就聽誰的，形成了只對“上”負(fù)責(zé)，不對人民負(fù)責(zé)，只謀小集團(tuán)利益，不為人民服務(wù)的不良風(fēng)氣，嚴(yán)重破壞了官場生態(tài)。

三是，法治不完備，權(quán)力得不到制約。權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致腐敗，集中的權(quán)力得不到有效制約，才是腐敗發(fā)生的根本原因。目前，我國的法治建設(shè)在很多方面還不完備，比如法律規(guī)定過于抽象原則、權(quán)力運(yùn)行不夠公開透明、監(jiān)督機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，制度牛欄關(guān)貓，權(quán)力信馬由韁，腐敗頻發(fā)。

官場“圈子”在本質(zhì)上是一個(gè)利益聯(lián)盟，一個(gè)利益均沾的腐敗共同體。在表現(xiàn)形態(tài)上，這個(gè)“圈子”有一個(gè)掌握著大量公共資源的權(quán)力中心，這個(gè)權(quán)力中心通過權(quán)力裙帶關(guān)系，完成利益輸送和利益整合，并基于身心交換的模式形成對權(quán)力中心的服從，最終建立起一個(gè)利益集團(tuán)，一個(gè)自稱為王的“山頭”。

治理“圈子腐敗”，重建官場生態(tài)

如今腐敗都有圈子，打掉一只“老虎”，其曾經(jīng)任職之處的下屬官員、親屬往往是一挖一大串，塌方式的腐敗觸目驚心。最為典型的，就是秘書幫、石油幫、山西幫。2014年11月，中紀(jì)委曬出中央巡視組第二輪“巡視清單”，披露了“五大突出腐敗問題”，其中之一就是“山頭主義”、“圈子文化”。

在“山頭主義”、“圈子文化”的染指下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部喪失黨性，漠視國法，稱兄道弟，抱團(tuán)扎堆，拉幫結(jié)派，只為圈內(nèi)人的利益服務(wù)，只按潛規(guī)則行事，不僅渙散了組織，滋生了腐敗，而且破壞了官場生態(tài)，必須予以治理。因此，破除官場“圈子文化”是當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要著力點(diǎn)，中紀(jì)委曬出“圈子文化”，標(biāo)示了反腐新常態(tài)向縱深方向的推進(jìn)。

基于官場“圈子文化”形成的根源，治理“圈子腐敗”，需要從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)和推進(jìn)法治反腐兩個(gè)方面著力。

改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的濫用和私用，因此，反腐敗工作必須以“權(quán)力過分集中”這個(gè)“總病根”為原點(diǎn)，以權(quán)力結(jié)構(gòu)改革為核心，用立法有效制約和控制權(quán)力。

改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先要轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，提高依法執(zhí)政的能力，定位好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政、與獨(dú)立行事審判權(quán)檢察權(quán)的關(guān)系；其次要加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，把人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度平臺，加強(qiáng)人大監(jiān)督；三是要堅(jiān)持有限政府的理念，繼續(xù)簡政放權(quán)，推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場在資源配置中起主要作用；四是要加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)，完善監(jiān)督體制，即一方面理順紀(jì)檢部門（組）與同級黨委的關(guān)系，強(qiáng)化監(jiān)督職權(quán)，使監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)形成相對應(yīng)的制衡關(guān)系，另一方面整合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，形成監(jiān)督合力，使紀(jì)律監(jiān)督與法律監(jiān)督相輔相成。

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行就是要通過立法實(shí)現(xiàn)權(quán)力法治化，達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。權(quán)力法治化旨在通過依法行使權(quán)力從制度層面根除誘發(fā)腐敗的土壤。具體而言，要加強(qiáng)以下方面的立法：一是建立依法決策的機(jī)制，從源頭上防治腐敗；二是依法行政，推行政府權(quán)力清單制度；三是全面推進(jìn)政務(wù)公開和陽光司法，以公開促公正；四是在源頭上加強(qiáng)和完善政務(wù)公開、公民參與、行政程序、行政組織法等一系列的立法，讓權(quán)力在法律下運(yùn)行。

加快反腐敗國家立法，推進(jìn)法治反腐

腐敗要標(biāo)本兼治，制度反腐才是治理腐敗的根本之道。制度反腐的核心是依法反腐，其前提是有較為系統(tǒng)、完備的反腐敗法律體系。2013年3月9日，全國人大常委會(huì)法工委透露，完善反腐敗方面的立法，已被列入未來5年的立法規(guī)劃。十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于“加快推進(jìn)反腐敗國家立法”的要求也將進(jìn)一步推動(dòng)反腐敗國家立法進(jìn)程。

針對我國反腐敗立法尚存在權(quán)力運(yùn)行制度不健全、懲治腐敗的規(guī)則較為分散、欠缺反腐敗綜合性立法等缺陷，加快推進(jìn)反腐敗國家立法，首要的是制定反腐敗基本法，其核心內(nèi)容是確立我國反腐敗基本制度，明確反腐敗的原則、體制和程序等問題。此外，借鑒美國、新加坡、俄羅斯、韓國等國家的反腐敗立法經(jīng)驗(yàn)，除了基本法，我們還要有針對性的制定和完善專門的反腐敗單行法律，比如完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范國家工作人員從政行為方面的法律規(guī)定，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，制定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)責(zé)任追究法、公民舉報(bào)法等等，使反腐完全落入法制軌道，增強(qiáng)法治反腐能力。