——訪廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員史嘯虎
日前，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，試點(diǎn)工作將在2017年底完成。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明介紹，改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是完善土地征收制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。改革試點(diǎn)要求堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)，依法改革，封閉運(yùn)行。這一關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的土地制度改革，受到了各界廣泛的關(guān)注。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨哪些制度障礙？農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市土地“同地同權(quán)”的提法由來(lái)已久，為何一直踟躕不前？如何建立農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制？就此，光明網(wǎng)記者約請(qǐng)廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員史嘯虎從全面深化改革和依法治國(guó)等角度來(lái)談農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。
同地同權(quán)問(wèn)題上的踟躕與法律規(guī)章的障礙有關(guān)
中共十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市土地“同地同權(quán)”的說(shuō)法是符合憲法原則的。比如，憲法第十條說(shuō)：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。……土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”由此可見(jiàn)，包括宅基地在內(nèi)的集體土地與國(guó)有土地一樣，其使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓。這也是集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)的憲法依據(jù)所在。
但是，隨著政府經(jīng)營(yíng)城市開(kāi)發(fā)并嘗到土地的巨大利益之后，政府的權(quán)力開(kāi)始急劇膨脹，陸續(xù)頒行了一些與憲法精神相違背的法律法規(guī)條款。比如，1998年《土地管理法》規(guī)定集體土地必須先由政府征收才能改變用途。這就將憲法規(guī)定的集體土地使用權(quán)也可以依法轉(zhuǎn)讓原則給否定掉了。2004年及2007年國(guó)務(wù)院又先后頒行《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》兩個(gè)文件，不僅禁止城鎮(zhèn)居民“到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”，而且還規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民”。這些法律和政府規(guī)章等于剝奪了建立在集體土地上的農(nóng)民住房及其宅基地使用權(quán)的商品屬性以及農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。憲法規(guī)定的集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓變成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“分配”。可以說(shuō)，這是造成集體土地與國(guó)有土地始終不能同地同權(quán)的制度原因所在。什么是土地改革的制度障礙？這些都是。
十八屆三中全會(huì)決定對(duì)此進(jìn)行了深刻反思，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”中央的決定無(wú)疑是正確而必要的。但是，制度改革，法律先行。要推進(jìn)集體建設(shè)性用地入市改革首先還得由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院先行廢止或修訂上述那些涉嫌違憲的法律條款和政府規(guī)章才行。這些年來(lái)，我們?cè)诩w建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)問(wèn)題上反反復(fù)復(fù)，多次重申又不作數(shù)，無(wú)疑是與這些涉嫌違背憲法精神的條款和政府規(guī)章遲遲得不到廢除有關(guān)。中央應(yīng)立即提請(qǐng)全國(guó)人大修訂《土地管理法》并要求國(guó)務(wù)院廢除相關(guān)錯(cuò)誤的法規(guī)，以示改革決心。這也是依法治國(guó)的題中之義。
應(yīng)該面向社會(huì)放開(kāi)農(nóng)村的宅基地市場(chǎng)
農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市的意義顯然很大，而且是歷史性的。試點(diǎn)方案是“三個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)、堅(jiān)持依法改革以及堅(jiān)持封閉運(yùn)行，這只是在表示一個(gè)決心。這個(gè)改革試點(diǎn)方案真的能起到改革示范的作用嗎？我看未必。因?yàn)檫@種試點(diǎn)方案顯然過(guò)于慎重和保守了。
眾所皆知，集體建設(shè)用地入市從根本上說(shuō)其實(shí)是一個(gè)集體土地如何資本化和市場(chǎng)化的問(wèn)題。可這次改革試點(diǎn)仍然沒(méi)有承認(rèn)農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房的合法性和財(cái)產(chǎn)性，刻意回避了這個(gè)問(wèn)題。不僅如此，這個(gè)試點(diǎn)方案還要將集體建設(shè)用地劃分為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)”兩類(lèi)，并提出將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。我們且不說(shuō)依然不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性也可能涉嫌違憲，就說(shuō)這“一戶一宅”的規(guī)定，是否也涉嫌違背了三中全會(huì)《決定》“同地同權(quán)”的改革原則了呢？
提出一戶一宅方案的出發(fā)點(diǎn)也許不錯(cuò)，或許方案認(rèn)為可以防止農(nóng)村出現(xiàn)多占宅基地，保護(hù)耕地。但為何不能通過(guò)強(qiáng)化土地規(guī)劃以及促進(jìn)農(nóng)村宅基地資本化和市場(chǎng)化的方式來(lái)達(dá)致同樣的目的呢？國(guó)有土地上的城市住宅從無(wú)強(qiáng)求一戶一宅，人們多是根據(jù)自己的需求和財(cái)力來(lái)買(mǎi)賣(mài)住房，絕大多數(shù)居民都是一戶一地一房。其實(shí)農(nóng)村也一樣。如果我們加快農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，盡快賦予農(nóng)民住宅與城市住宅一樣完整的房屋產(chǎn)權(quán)，并允許他們面向市場(chǎng)和社會(huì)，而不是僅局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部選擇買(mǎi)賣(mài)轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民住宅及其宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值便能得到必要的提升，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一下子就活起來(lái)了。國(guó)家再輔之于采取一些諸如頒行集體建設(shè)用地規(guī)劃等行政措施以及諸如征收農(nóng)村住宅及其宅基地轉(zhuǎn)讓交易稅和房地產(chǎn)稅等經(jīng)濟(jì)措施予以調(diào)節(jié)，一戶多宅現(xiàn)象肯定會(huì)比現(xiàn)在大大減少。
市場(chǎng)本身就會(huì)擇優(yōu)汰劣。由政府包辦而罔顧市場(chǎng)客觀需求的改革方案顯然都不會(huì)有好的結(jié)果。我們應(yīng)該面向社會(huì)放開(kāi)農(nóng)村的宅基地市場(chǎng)，而不是封閉運(yùn)行，嚴(yán)防死守。集體建設(shè)用地入市改革只有放開(kāi)，才會(huì)有真正的市場(chǎng)選擇，也才能促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化健康進(jìn)行。不僅如此，宅基地的市場(chǎng)化改革還可大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距，幫助政府調(diào)整和修改以前那些陳舊的、不符合市場(chǎng)需求的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民退耕還林、逐步往周邊城鎮(zhèn)移居，從根本上幫助我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和重建。
坦率地說(shuō)，我們的試點(diǎn)方案之所以會(huì)如此保守而不開(kāi)放，可能還有政府的既得土地利益在作祟。人們有理由懷疑，像這樣步步設(shè)防的集體土地入市方案會(huì)不會(huì)變相擴(kuò)大政府壟斷土地市場(chǎng)權(quán)力呢？
三中全會(huì)《決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這一表述不僅明確了未來(lái)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)所在，更是在市場(chǎng)與政府關(guān)系認(rèn)識(shí)上的一次重大突破。中央政府應(yīng)該拿出改革的勇氣和智慧來(lái)，修訂原試點(diǎn)方案中那些不利于集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的規(guī)定，改為交給市場(chǎng)來(lái)決定和運(yùn)作，而不是政府。政府可以通過(guò)制定和調(diào)整更符合市場(chǎng)需求，也更符合實(shí)際的土地規(guī)劃和土地交易稅及其稅率等行政和經(jīng)濟(jì)杠桿措施來(lái)對(duì)集體建設(shè)用地入市進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理。這也是對(duì)三中全會(huì)后政府是否能夠尊重市場(chǎng)并更好發(fā)揮自身作用的一個(gè)考驗(yàn)。
依法按比例確定集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法人和自然人載體
這次中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。在土地市場(chǎng)化過(guò)程中，政府可以根據(jù)土地的經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性或公益性、工業(yè)性或農(nóng)業(yè)性等不同類(lèi)型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對(duì)土地市場(chǎng)交易行為進(jìn)行征稅，調(diào)節(jié)、限制或鼓勵(lì)各種違背或符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的土地交易。國(guó)家可以根據(jù)土地的不同用途通過(guò)征收不同比率的土地交易稅以保障國(guó)家利益。”這里，國(guó)家利益顯然得以充分保障了。
但是又將如何才能兼顧集體和農(nóng)民的個(gè)人利益呢？其實(shí)，三中全會(huì)《決定》第二十一條已經(jīng)說(shuō)的很清楚了。那就是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”我們應(yīng)該按照《決定》的原則加快組建各種農(nóng)民土地股份合作社，在明確土地股份合作社這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織所占股權(quán)比例同時(shí)，按照《物權(quán)法》按份共有原則賦予各承包農(nóng)戶作為合作社成員應(yīng)該享有的集體土地資產(chǎn)股份及其占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利。這些土地合作社股權(quán)一經(jīng)確定和明晰并分配到合作社本身及其成員農(nóng)戶個(gè)人了，那么這些集體建設(shè)用土地市場(chǎng)化后的增值收益的分配方式，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)法則，也就一目了然、水到渠成了。
綜上所述，我認(rèn)為，兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人利益的最好也是唯一的途徑就是依法按比例確定集體建設(shè)用地這一財(cái)產(chǎn)權(quán)的法人和自然人載體。這個(gè)法人就是土地股份合作社，這些自然人就是這些土地股份合作社的成員——廣大農(nóng)戶。
但是，我們不能一邊說(shuō)要“使市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮決定性作用”，一邊又不按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)法則辦事。現(xiàn)在最為迫切需要我們?nèi)プ龅木褪翘嵴?qǐng)全國(guó)人大盡快廢除《土地管理法》中已經(jīng)落后的條款，修訂《民法通則》并按照《物權(quán)法》按份共有原則去落實(shí)廣大農(nóng)民在新組建的集體經(jīng)濟(jì)組織——各類(lèi)土地股份合作社中所享有的集體資產(chǎn)股權(quán)。我們當(dāng)年國(guó)企改革都可以將國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)讓各企業(yè)員工分享，我們現(xiàn)在推行集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革也應(yīng)該這么做。而且只有這么做，這次集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革才能真正將三中全會(huì)關(guān)于“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的《決定》精神落到實(shí)處。
（光明網(wǎng)記者蔣正翔采訪整理）