張軍擴(kuò)
國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任
關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本管理體制
大家知道，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是2003年形成的。客觀地講，這個(gè)體制的建立對于解決過去長期存在的國有資產(chǎn)多頭管理而又無人負(fù)責(zé)的問題起到了積極的作用。但它存在兩個(gè)突出問題：一是沒有形成與國有資本功能定位相適應(yīng)的國有資本布局優(yōu)化調(diào)整的體制機(jī)制。國有資本是全民財(cái)富，理應(yīng)服務(wù)于全民利益和國家戰(zhàn)略目標(biāo)。但過去的體制卻缺乏這方面的機(jī)制設(shè)計(jì)，從而在一定程度上導(dǎo)致了國有資本管理上簡單強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)，自我循環(huán)，而服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)則相對不足。二是對企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式，且管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合，導(dǎo)致企業(yè)活力不足，難以適應(yīng)國內(nèi)外市場形勢快速變化對企業(yè)快速決策的需求。比如，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項(xiàng)研究，截止到2012年，國資委共頒布各類規(guī)章文件287件，通過對其中255件進(jìn)行梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)這些規(guī)章文件與履行股東職責(zé)相關(guān)的僅占31％，而其余的近70％，都是與落實(shí)政府公共政策、黨群工作或企業(yè)內(nèi)部事項(xiàng)相關(guān)的。
解決以上兩個(gè)問題，一個(gè)可供考慮的思路，是加強(qiáng)國資政策制定的客觀獨(dú)立性。比如，可以考慮設(shè)立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)掛帥的、由國務(wù)院相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的委員會，負(fù)責(zé)制定國家出資政策，包括國有資本布局調(diào)整和國有資本收益分配等，而國資委則負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行。這樣做的好處，一是有利于從國民經(jīng)濟(jì)全局的、更加宏觀的角度考慮國有資產(chǎn)的功能定位、布局調(diào)整、投資方向和收益分配；二是有利于增強(qiáng)國有資本政策的權(quán)威性，從而有利于切實(shí)得到貫徹落實(shí)；三是有利于破除部門自我改革的困境，幫助國資部門剝離不合理的管理職能，推動國資管理部門改革監(jiān)管方式。比如，以前國資委承擔(dān)的公共管理職能、黨群工作職能、企業(yè)內(nèi)部具體事項(xiàng)審批職能等，都需要逐步加以清理和剝離。
關(guān)于構(gòu)建國有資本投資運(yùn)營平臺
國有資本能否有效服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，既取決于其投向的領(lǐng)域是否正確，也取決于其投入的方式是否恰當(dāng)。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投向的領(lǐng)域，十八屆三中全會的《決定》已經(jīng)說得很明確，那就是提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。那么接下來的問題就是，國有資本應(yīng)當(dāng)以何種方式來重點(diǎn)投向這五大領(lǐng)域呢？
過去，國有資本發(fā)揮作用的方式，主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營管理。這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來越顯示出來。今后，除極少數(shù)涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資設(shè)廠、直接經(jīng)營管理的方式發(fā)揮作用以外，絕大多數(shù)領(lǐng)域，包括完全競爭領(lǐng)域和帶有部分公益性、政策性功能的領(lǐng)域，都用不著國家直接投資設(shè)廠，而是通過資本投入運(yùn)作，就可以更好地實(shí)現(xiàn)國有資本的功能作用。比如，如果需要國有資本加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持，既可以以政府資助研發(fā)的方式進(jìn)行鼓勵性、引導(dǎo)性投入，也可以以購買私人企業(yè)服務(wù)的方式進(jìn)行支持。如果是社會保障資金，需要保值增值，那么更不用自己投資設(shè)廠，而是看哪個(gè)領(lǐng)域效益高、發(fā)展前景好，就可以直接對這些領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行投資參股。
然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，國有資本并非以現(xiàn)金形式存在，并非想投哪兒就能馬上投到哪兒，而是以各種類型的企業(yè)的資產(chǎn)或股權(quán)的形式存在，其中，少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，而大部分是完全處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況下，要實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化和調(diào)整，就需要搭建國有資本投資和運(yùn)營的平臺，即國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司。
關(guān)于如何設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司，以及設(shè)立之后如何運(yùn)營，目前都存在較大分歧。比較好的做法，還是通過試點(diǎn)找出適合當(dāng)前管理體制和市場環(huán)境的合理模式。試點(diǎn)當(dāng)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題：一是投資運(yùn)營公司對實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預(yù)，但增加了實(shí)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)；集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責(zé)任和發(fā)揮投資運(yùn)營公司的專業(yè)化優(yōu)勢，但增加了不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。二是投資運(yùn)營公司的治理機(jī)制。投資運(yùn)營公司應(yīng)該成為市場化的資本運(yùn)營主體，既要防止政府干預(yù)過多導(dǎo)致企業(yè)失去活力，又要防止出資人職責(zé)不落實(shí)出現(xiàn)內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)。三是資產(chǎn)重組與企業(yè)改革。應(yīng)當(dāng)結(jié)合投資運(yùn)營公司的設(shè)立，在取消殼公司、處理存續(xù)資產(chǎn)、管理關(guān)聯(lián)交易等方面探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)于股權(quán)多元化與完善現(xiàn)代企業(yè)制度
從多年來國有企業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)踐來看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現(xiàn)代企業(yè)制度，其最重要的一個(gè)根源，就是一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)。大量的經(jīng)驗(yàn)證明，即使不能實(shí)現(xiàn)國有資本與其他社會資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠?qū)崿F(xiàn)多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發(fā)揮積極作用。因此，下一步改革，應(yīng)當(dāng)把推動股權(quán)的多元化作為完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一項(xiàng)重要舉措。
推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，重點(diǎn)是要推進(jìn)集團(tuán)母公司的改革。目前中央和地方層面都還有不少集團(tuán)母公司仍未完成公司制改革，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)中就有75家仍然是全民所有制企業(yè)，盡快完成集團(tuán)母公司的公司制改革應(yīng)成為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)。改革可根據(jù)實(shí)際情況采取多種方式，包括：有些具備條件的集團(tuán)母公司可以直接改組為“國有資本投資運(yùn)營公司”，有些集團(tuán)母公司可以改造成為股權(quán)多元化公司特別是上市公司，有些“殼公司”性質(zhì)的集團(tuán)母公司可以注銷等等。
在積極調(diào)整和優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)國有資本不同的功能定位，逐步調(diào)整企業(yè)的國有股權(quán)比例。對需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，如關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重大民生、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本可以保持獨(dú)資、絕對控股、相對控股或其他控制形式；其他領(lǐng)域，主要是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)要積極引入社會投資機(jī)構(gòu)，根據(jù)市場競爭和發(fā)展情況，實(shí)行國有股權(quán)不同的持股比例，并按照市場規(guī)則有序進(jìn)退、合理流動，提升國有資本的配置效率。
關(guān)于推進(jìn)國資國企用人管理制度改革
對高層管理者的任命、考核、激勵制度是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類公司之下，基本上是按照《公司法》運(yùn)行，實(shí)行完全的市場化的用人管理制度。國有資本投資運(yùn)營公司以及個(gè)別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和管理機(jī)制。
所謂雙軌制，就是對國有資本投資運(yùn)營公司的董事、監(jiān)事，以及少數(shù)政府直接管理的特殊國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，由履行出資人職能的機(jī)構(gòu)選聘與任命；而對兩類公司的經(jīng)理層，以及其他層級的管理者，實(shí)行市場化選聘與管理機(jī)制，即董事會選聘總經(jīng)理，總經(jīng)理提名其他高管并由董事會批準(zhǔn)。
與雙軌制的選人用人制度相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)按照“選用方式與身份、待遇相適應(yīng)”的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵約束機(jī)制。通過政府任命方式產(chǎn)生的兩類公司和少數(shù)政府直管企業(yè)的董事、董事長應(yīng)當(dāng)按照公務(wù)員管理，保有公務(wù)員身份，確定一定的行政級別，參照相應(yīng)職級的公務(wù)員制定薪酬和福利標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補(bǔ)貼，同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)定職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)和業(yè)務(wù)消費(fèi)，保障消費(fèi)公開透明。而通過市場方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負(fù)責(zé)人則實(shí)行市場化管理，由董事會參照市場水平確定薪酬方案和待遇體系。
關(guān)于解決國有企業(yè)歷史遺留問題
經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，大部分經(jīng)過改制的國有企業(yè)的歷史遺留問題基本上都已經(jīng)得到解決。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，在部分未充分改制的國有企業(yè)當(dāng)中，歷史遺留問題仍然比較嚴(yán)重。在少數(shù)已完成改制甚至已上市的國有企業(yè)，也同樣存在著歷史遺留問題“尾大不掉”甚至卷土重來的問題。這主要包括三個(gè)方面：一是很多國有企業(yè)仍承擔(dān)著離退休人員的社會管理職責(zé)及社會統(tǒng)籌外的費(fèi)用，承擔(dān)著職工住宅供水供電供熱（氣）和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設(shè)施維護(hù)改造等費(fèi)用；二是部分國有企業(yè)仍存在企業(yè)辦社會的問題，醫(yī)療、教育、消防、市政、社區(qū)等未能完全移交給地方；三是很多老國企冗員問題嚴(yán)重，尤其是資源礦產(chǎn)類國有企業(yè)，隨著近幾年企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，人員富余已成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的重大障礙。
這些歷史遺留問題不解決，企業(yè)就不可能真正建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，在發(fā)展混合所有制、公平參與市場競爭中也會面臨很大困難。在新一輪改革當(dāng)中，要認(rèn)真清理歷史遺留問題的類型、數(shù)量和嚴(yán)重程度，并根據(jù)不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑。一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加大財(cái)政投入，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員、企業(yè)醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等的社會化管理作為政府提供的公共服務(wù)，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂。二是要結(jié)合企業(yè)所在地區(qū)勞動用工市場化程度和社區(qū)管理的社會化程度，采取剝離改制、轉(zhuǎn)移就業(yè)或劃轉(zhuǎn)存續(xù)公司托管等多種方式解決富余職工和離退休人員問題。三是要總結(jié)過去各地、各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，制定預(yù)案，建立機(jī)制，切實(shí)防范局部問題演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)于各地方因地制宜開展國資國企改革
中央和地方國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能上有很大差異，地方之間的差異也不小。過去十年，各個(gè)地方在國資管理體制和國企改革方面都開展了有益的探索，形成了不同的地方特色。下一步推進(jìn)地方國資國企改革也不宜搞“一刀切”的改革模式，當(dāng)然地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應(yīng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持國有資本更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；二是堅(jiān)持以管資本為主提升企業(yè)活力；三是堅(jiān)持多種所有制資本公平競爭、共同發(fā)展。建議在堅(jiān)持這些原則的前提下，鼓勵地方因地制宜探索國資管理新模式，盡早釋放改革紅利。
另外，當(dāng)前情況下各地要高度重視投融資平臺改革。在不少地方，投融資平臺占地方國資的比重較高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累較多。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（即43號文），要求地方政府不得再通過平臺進(jìn)行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個(gè)新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。要堅(jiān)決防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，必須盡快探索地方投融資平臺改革路徑。一種比較現(xiàn)實(shí)的改革方向，是將地方投融資平臺改造為普通企業(yè)，通過重塑政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分離和政資分離，將平臺企業(yè)從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立市場主體。
注：
本文為作者在1月31日舉行的“第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇”上的演講摘要。