黃益平

導(dǎo)讀

為了讓“中國特色新型智庫”發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府應(yīng)該考慮在決策程序、稅收政策和智庫體制等方面進(jìn)行一些改革，智庫需要逐步建立一些必要的行業(yè)規(guī)范與準(zhǔn)則。

中國金融四十人論壇成員黃益平

全國上下正在掀起一股智庫建設(shè)的熱潮。2013年4月，國家主席習(xí)近平提出了建設(shè)“中國特色新型智庫”的任務(wù)。2014年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，這些對于智庫工作都是極大的推動。智庫的核心工作是研究公共政策問題并提出政策主張，當(dāng)前改革所面對的問題變得日益復(fù)雜，智庫可以提供專業(yè)、公正的分析，幫助提高決策的質(zhì)量，相信這也是中央推動智庫建設(shè)的初衷。

不過現(xiàn)在“舉國建智庫”，就應(yīng)該把質(zhì)量問題放在首位。中國已經(jīng)是全球智庫大國，但很多機(jī)構(gòu)并不是真的智庫。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，成功的智庫大都具有獨(dú)立性、專業(yè)性和有效性等特點(diǎn)。獨(dú)立性表示政策主張不受資助者、利益集團(tuán)的影響，保持公正的立場。專業(yè)性要求政策建議既有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)基礎(chǔ)、又有很強(qiáng)的可操作性。而有效性則是指研究人員能夠真正影響政府的決策。為了讓“中國特色新型智庫”發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府應(yīng)該考慮在決策程序、稅收政策和智庫體制等方面進(jìn)行一些改革，智庫需要逐步建立一些必要的行業(yè)規(guī)范與準(zhǔn)則。

對美國智庫的初步觀感

最近我隨中國金融四十人論壇的考察小組拜訪了華府很多家智庫，并就智庫建設(shè)問題做了一些深入的交流與思考。智庫問題專家安德魯·里奇認(rèn)為，美國的智庫產(chǎn)業(yè)全球最發(fā)達(dá)，可以從供求兩個方面來解釋。美國的政黨組織非常松散，政府和政黨都沒有從事政策研究的能力，對智庫有需求。我們曾經(jīng)問白宮安全顧問委員會與智庫（Think Tank）的區(qū)別，總統(tǒng)特別助理羅伊·麥克法夸爾半開玩笑地說：“我不思考（think）”。與此同時，美國的稅收體系鼓勵公眾與機(jī)構(gòu)捐款，智庫比較容易獲得財務(wù)支持。比如傳統(tǒng)基金會每年近九千萬美元的經(jīng)費(fèi)是由大約六十萬美國個人直接捐助的。

美國的智庫基本上都是民間的，有的是綜合性智庫，如布魯金斯學(xué)會。更多的是專業(yè)性智庫，如卡內(nèi)基和平研究所和戰(zhàn)略與國際研究中心。大多數(shù)主流智庫都堅持“非營利性、獨(dú)立性和無黨派”的定位，不過獨(dú)立性只是一個相對的概念，現(xiàn)在的實(shí)際情況也比較復(fù)雜。有一些智庫從創(chuàng)建到政策主張都表現(xiàn)出明顯的政治、政黨傾向，如保守主義色彩濃重的傳統(tǒng)基金會和具有自由主義傾向的美國進(jìn)步中心，前者與共和黨緊密結(jié)合，后者則是民主黨的重要陣地。即便是其它智庫，董事會成員的背景和理念也會影響智庫發(fā)展的方向。

智庫的資金來自政府、個人與機(jī)構(gòu)的捐款或者委托研究，大部分資助只是確定大的研究方向，比如約翰·桑頓資助布魯金斯學(xué)會成立了桑頓中國研究中心。原則上，直接資助特定研究項目的出資人也不能影響研究結(jié)論。但一些完全依靠美國政府和軍方合同的智庫，其立場是否真的完全獨(dú)立，可以存疑。另外智庫專家里奇認(rèn)為企業(yè)與基金會資助對研究獨(dú)立性的含義不一樣。他把政府的職能簡單地分為制定規(guī)則與再分配兩類，企業(yè)資助的項目關(guān)心的是前者，如電信、能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)則制定，而基金會資助的項目則更關(guān)注后者，比如醫(yī)療和社保體系的改革。

智庫管理的一個難題是工作評價。智庫研究人員一般有三個方面的活動：撰寫政策研究報告、參與公開的政策討論和與決策者溝通。前兩項工作是看得到并可以統(tǒng)計的，最后一項是智庫工作的關(guān)鍵，但很難觀察到，更難量化。美國賓夕法尼亞大學(xué)智庫和公民項目已經(jīng)連續(xù)八年發(fā)布全球智庫排名，但這個排名在業(yè)內(nèi)的認(rèn)可度并不高，因?yàn)樗炕牟⒉皇侵菐斓暮诵墓ぷ鳌１说蒙瓏H經(jīng)濟(jì)研究所的尼克·拉迪告訴我們，他們所在健康醫(yī)療方面并無專業(yè)研究能力，卻被排在全球第六位。現(xiàn)在大多數(shù)主流智庫都采取相對靈活的綜合評估方法。

成為優(yōu)秀智庫的重要條件

雖然很難準(zhǔn)確地量化，大眾對智庫質(zhì)量的評價還是相對一致的。比如，一般都認(rèn)為布魯金斯學(xué)會、彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所和外交關(guān)系委員會均為美國頂尖智庫。看來一個智庫的質(zhì)量或影響力似乎是可以被“感受”到的。優(yōu)秀智庫在關(guān)注領(lǐng)域、資金來源和與政府聯(lián)系的方式等方面的差異性很大，但它們的工作通常都具有獨(dú)立性、專業(yè)性和有效性等特征。而支持這些結(jié)果的，主要是兩大重要條件，一是密切的政府關(guān)系，二是優(yōu)秀的研究質(zhì)量。

智庫需要與政府保持密切的聯(lián)系才有可能影響政府的決策，所以，有的專家認(rèn)為，“關(guān)系就是一切”。如果智庫專家不能進(jìn)入政府的會議室、見不到?jīng)Q策者，其影響力肯定會打折扣。也許正是因?yàn)檫@個原因，絕大多數(shù)成功的智庫都在華盛頓，智庫聘任政府或國際組織離任官員的現(xiàn)象也很普遍，布魯金斯學(xué)會就是一個著名的“旋轉(zhuǎn)門”。國內(nèi)的情形也一樣，國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社會科學(xué)院本身就在政府體系之內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)五十人論壇、中國金融四十人論壇和北京大學(xué)國家發(fā)展研究院等機(jī)構(gòu)的學(xué)者與決策者之間的溝通渠道也十分暢通。

當(dāng)然，政府關(guān)系僅僅只是一塊敲門磚，智庫的影響力最終還得取決于政策研究的質(zhì)量。傳統(tǒng)基金會創(chuàng)始總裁埃德溫·福爾納最為自豪的是，一些專家雖然立場不同，仍然會認(rèn)真閱讀基金會高質(zhì)量的分析。智庫研究報告既要求學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性，也需要政策可操作性。因此，學(xué)術(shù)素養(yǎng)和政策經(jīng)驗(yàn)二者都很重要，缺一不可。以北大國家發(fā)展研究院為例，一方面，所有的學(xué)者都經(jīng)過嚴(yán)格的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的訓(xùn)練。另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋國青等，自改革初期以來不但一直密切關(guān)注實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還都曾經(jīng)近距離地為決策層提供政策咨詢。

那么為什么有的智庫做得好而另一些卻做得一般呢？我們發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外成功的智庫通常都有一個杰出的創(chuàng)始人或者領(lǐng)導(dǎo)者。比如，佛雷德·伯格斯坦和埃德溫·福爾納分別于1982年和1977年創(chuàng)辦了彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所和傳統(tǒng)基金會，他們都在極短的時間內(nèi)將各自的機(jī)構(gòu)打造成具有極大影響力的智庫。佛雷德·肯佩在2006年接任大西洋委員會總裁之后，很快將員工人數(shù)從6個擴(kuò)大到100多個。同樣，從2008年開始擔(dān)任中國金融四十人論壇創(chuàng)始秘書長的王海明，在這個論壇迅速上升為國內(nèi)頂尖的金融政策智庫的過程中，發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。

有了優(yōu)秀的智庫領(lǐng)導(dǎo)者，其它條件就相對比較容易滿足。智庫領(lǐng)導(dǎo)者最重要的任務(wù)是籌資，財務(wù)獨(dú)立性可以讓智庫有充足的資金聘請優(yōu)秀的研究人員，并且可以保證研究獨(dú)立性。智庫有沒有影響力，取決于研究人員的聲譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)和能力，所以也有專家相信“人才就是一切”。除了學(xué)術(shù)能力與政策經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)秀的智庫研究人員還應(yīng)該是一個溝通的高手。我們在拜訪華府那些成功的智庫的時候，發(fā)現(xiàn)那些來自學(xué)界、政界或者商界的研究人員都很資深，碰到的少數(shù)年輕人一般都是研究助理。這一點(diǎn)在國內(nèi)不太一樣，不少新的智庫招的都是年輕學(xué)者。

智庫建設(shè)需防范的幾個傾向

我們現(xiàn)在建設(shè)“中國特色的新型智庫”，不能照搬美國或者其它國家的經(jīng)驗(yàn)。但智庫的目的是一致的，即幫助提高決策的科學(xué)性。現(xiàn)在“一窩蜂”地“舉國建智庫”，我們應(yīng)該特別防范一些錯誤的認(rèn)識和傾向。

首先，智庫不是決策者幕僚。智庫不是政府的政策研究室，如果把智庫研究人員放到?jīng)Q策者幕僚的位置，就很難保持研究的獨(dú)立性，尤其是當(dāng)他們的政策主張與現(xiàn)行政策不一致的時候。所以，應(yīng)該多發(fā)展一些民間、半民間的智庫，官方的智庫也應(yīng)該相對獨(dú)立于黨政系統(tǒng)，特別是那些具體的政府部門。官方智庫中國社會科學(xué)院的蔡昉、余永定和國務(wù)院發(fā)展研究中心的劉世錦等，都獨(dú)立地提出了許多有價值的政策主張。

其次，智庫不是單純的意見領(lǐng)袖。國內(nèi)有一批影響力巨大的意見領(lǐng)袖，多以批評政府為主，有的甚至恥于對策研究。意見領(lǐng)袖是現(xiàn)代社會重要的組成成分，但智庫工作強(qiáng)調(diào)建設(shè)性，可以批評政策，重點(diǎn)還是要放在如何改進(jìn)上。我們最近在華府發(fā)現(xiàn)幾家主流智庫一致質(zhì)疑奧巴馬政府對中國的“一帶一路”戰(zhàn)略的負(fù)面立場，但他們批評的目的是希望政府采取更為積極、合作的立場。

再次，智庫不是媒體。智庫影響決策可以有不同的渠道，包括參與公共政策辯論和私下提供政策咨詢。媒體曝光率對于提高知名度有一定的幫助，但如果把主要精力都放在媒體或公關(guān)，效果也可能適得其反。里奇甚至認(rèn)為影響力與媒體曝光率往往是呈反比的。中國金融四十人論壇的討論會幾乎都是閉門會議，不邀請媒體參加。但也正因?yàn)槭情]門會議，官員們不但很愿意參加，現(xiàn)場討論也都十分坦誠。

另外，智庫也不是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。智庫工作要有學(xué)術(shù)性，保證政策研究的質(zhì)量。但如果按照學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來辦智庫，相信很難產(chǎn)生高質(zhì)量的政策研究報告。美國高校里的智庫很少，中國也不多，可能是因?yàn)楦咝５募顧C(jī)制與智庫工作不匹配。北大國家發(fā)展研究院的教授們從事智庫工作，其實(shí)是基于責(zé)任和愛好的義務(wù)勞動，現(xiàn)行學(xué)校的制度并不承認(rèn)政策研究的工作。

最后，智庫不應(yīng)該是游說團(tuán)體。智庫需要資助，有游說需求的企業(yè)可以提供大量的資金，尤其在一些資助規(guī)模大、項目相對集中的領(lǐng)域，如電信、醫(yī)藥和國防等行業(yè)。但如果智庫演變成為游說組織，就違背了發(fā)展智庫的初衷。智庫研究要以社會公共利益為基準(zhǔn)，而不能成為個別利益集團(tuán)的工具。

關(guān)于智庫建設(shè)的六點(diǎn)建議

首先，政府要為“智庫市場”主動創(chuàng)造需求。現(xiàn)在國家主席和國務(wù)院總理定期地召開專家座談會，探討當(dāng)前形勢與對策，已經(jīng)成為政府與智庫溝通的重要機(jī)制。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央政策研究室、國務(wù)院研究室和各重要決策部門都應(yīng)該建立一些常規(guī)性的機(jī)制，選擇性地接收智庫的研究報告，直接聽取智庫專家的意見。這些機(jī)制對于民間智庫尤其重要。

其次，政府可以采取一些財政措施增加智庫的資金供應(yīng)。在稅收上可以提供一些優(yōu)惠鼓勵公眾和機(jī)構(gòu)向智庫捐款、提供資助。當(dāng)然，財政也可以增加預(yù)算直接支持智庫的發(fā)展，包括提供資助支持官方和非官方智庫的機(jī)構(gòu)建設(shè)，或者設(shè)定一些定向資助項目，集中研究當(dāng)前重要的經(jīng)濟(jì)、社會問題。

再次，智庫也要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。官方機(jī)構(gòu)和社會科學(xué)院應(yīng)該相對獨(dú)立于黨政系統(tǒng)，一些政府部門的政策研究能力有限，本位主義嚴(yán)重，應(yīng)該予以大力精簡，同時要杜絕政府部門辦智庫，防止部門利益操控智庫的政策主張。高校辦智庫需要解決經(jīng)費(fèi)和編制問題，政策研究與學(xué)術(shù)研究的要求、產(chǎn)出不一樣。既然要辦智庫，就應(yīng)該在人員要求、工作量考核和升級標(biāo)準(zhǔn)方面做出相應(yīng)的安排。對于民間智庫則應(yīng)該大力降低準(zhǔn)入門檻。

另外，智庫行業(yè)需要建立高標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)范。不過政府最好不要指定專門的智庫主管部門，維持秩序的責(zé)任可以由媒體、市場與司法來共同承擔(dān)。智庫工作要盡可能地保證獨(dú)立性，智庫應(yīng)該公開全部資金來源。如果一個智庫違反獨(dú)立性的立場，甚至淪落為特殊利益集團(tuán)的游說機(jī)構(gòu)，它的市場聲譽(yù)就可能受到影響，政策主張就會失去可信度，籌資也會遇到困難，嚴(yán)重的可以由司法部門介入調(diào)查。

除此之外，優(yōu)秀智庫領(lǐng)導(dǎo)者的遴選至關(guān)重要。智庫領(lǐng)導(dǎo)者不同于政府部門負(fù)責(zé)人，也不同于學(xué)術(shù)帶頭人，而應(yīng)該是智庫企業(yè)家。這個領(lǐng)導(dǎo)者必須同時具備組織管理、籌款和與政府溝通的能力。我國高校系統(tǒng)大多按學(xué)術(shù)水平選拔院校領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)高校還形成了院士才能當(dāng)校長的潛規(guī)則，其實(shí)對高校發(fā)展十分不利。智庫建設(shè)中一定要盡量避免這個問題。

最后，不要鼓勵智庫排名，政府也不要試圖設(shè)立統(tǒng)一的智庫考核指標(biāo)。智庫的評估應(yīng)該留給董事會、出資人和決策者來做，智庫應(yīng)該通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。過度重視智庫排名或者考核指標(biāo)，只會鼓勵智庫做一些跟政策研究無關(guān)的事情，比如增加媒體曝光度或主動要求領(lǐng)導(dǎo)批示等。另外，國內(nèi)有些智庫自己發(fā)布排名，而且把自己排在前面，明顯存在利益沖突。智庫的工作重點(diǎn)還是應(yīng)該放在政策研究上。

作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長