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陳功:京津冀“新首都圈”人口調(diào)控戰(zhàn)略方向和路徑選擇

發(fā)布時間: 2015-03-26 10:13:51    來源: 光明日報    作者: 程云飛 陳功 武繼磊 王瑜    責(zé)任編輯: 張林

陳功 北京大學(xué)人口研究所常務(wù)副所長、教授、博士生導(dǎo)師、老年學(xué)研究所常務(wù)副所長

王瑜 北京大學(xué)人口研究所

武繼磊 北京大學(xué)人口研究所副教授

程云飛 北京大學(xué)人口研究所

從國家十二五規(guī)劃綱要到習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上的重要講話,再到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》出臺,京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。

京津冀地區(qū)包括北京、天津以及河北11個地市,土地面積21.6萬平方公里,囊括1億多人口,2013年GDP為6.2萬億元,占全國1/9。解決好京津冀地區(qū)人口協(xié)同發(fā)展問題,將為中國特大城市都市圈人口一體化發(fā)展提供示范標(biāo)本。

為此,從國家整體發(fā)展的全局高度和京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略角度入手,梳理國內(nèi)外特大城市及城市群和都市圈的人口調(diào)控經(jīng)驗,重新審視和評析首都北京最近30年人口調(diào)控政策和研究狀況,對未來制定京津冀人口有序遷移和合理分布政策,促進區(qū)域人口與經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,具有重要的戰(zhàn)略意義和參考價值。

世界主要特大城市圈人口調(diào)控政策經(jīng)驗范式

特大城市都市圈人口調(diào)控是全球性難題。國外特大城市人口調(diào)控政策可大體分為以下五類:

建立衛(wèi)星城或次中心疏導(dǎo)戰(zhàn)略。

英國倫敦是通過規(guī)劃衛(wèi)星城和次中心引導(dǎo)人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的典型。1944年倫敦出臺規(guī)劃,提出建設(shè)城市內(nèi)環(huán)、郊區(qū)圈、綠帶環(huán)、鄉(xiāng)村外環(huán),并在外圍建立衛(wèi)星城,使中心城市人口集中、住房條件惡化、工業(yè)發(fā)展用地緊缺等問題得到緩解;針對外圍衛(wèi)星城人口集聚力缺乏等問題,制定《大倫敦規(guī)劃(1969年)》,提出使城市沿三條主要快速交通干線向外擴展,并在終端分別建設(shè)三座“反磁力吸引中心”城市;2008年出臺新規(guī)劃,將倫敦劃為東西南北中五個次區(qū)域,強調(diào)相互間的“可滲透性”,鼓勵跨區(qū)域經(jīng)濟活動。

功能疏解和機構(gòu)搬遷政策。

日本參眾兩院1990年通過關(guān)于國會等機構(gòu)轉(zhuǎn)移決議案,提出將轉(zhuǎn)移國會和中央政府功能,調(diào)整東京首都功能,由“一極集中”向“多核心型”城市發(fā)展。韓國1972年制定《大城市人口分散措施》,要求搬遷京畿道、明知和漢陽等大學(xué);次年,首爾開始外遷行政機構(gòu)。

注重法律和規(guī)劃引導(dǎo)人口布局。

法國巴黎1965年制定《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要(1965—2000)》和《巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》,對巴黎地區(qū)整體功能布局制定為期35年的規(guī)劃。日本政府先后頒布《東京特別都市計劃》《首都圈整備計劃》《東京都長期規(guī)劃》,完善東京都市圈功能布局。韓國政府專門制定《工業(yè)布局法》,輔以差別化稅收政策。

通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局調(diào)控人口

不少特大城市都市圈通過產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整間接調(diào)控人口結(jié)構(gòu)和分布,達到“以業(yè)控人”目的。

法國巴黎曾借助行政審批和稅收手段進行產(chǎn)業(yè)調(diào)控:一方面,嚴格限制市區(qū)核心地區(qū)新產(chǎn)業(yè)建立;另一方面,通過提供各種財政補貼鼓勵巴黎地區(qū)產(chǎn)業(yè)遷往外地。

通過調(diào)控公共服務(wù)和社會保障間接調(diào)控人口。

一些發(fā)達國家特大城市通過稅收和法律等手段調(diào)控公共服務(wù)以限制人口流入或過度聚集。

英國政府曾通過法律規(guī)定最低人均居住面積,以控制房屋建筑總面積來控制人口規(guī)模。法國巴黎在市區(qū)比郊區(qū)征收更多建筑用地稅。韓國首爾對大型建筑物的建筑商征收人口過密稅。

綜上,國際特大城市都市圈人口調(diào)控經(jīng)驗表明,城市轉(zhuǎn)型期人口調(diào)控應(yīng)綜合調(diào)控人口總量、結(jié)構(gòu)和分布,還應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,并系統(tǒng)運用經(jīng)濟、法律、規(guī)劃和行政等手段進行宏觀調(diào)控。

國內(nèi)特大城市群人口調(diào)控模式梳理

當(dāng)前我國正處于快速城鎮(zhèn)化時期,特大城市人口調(diào)控對象主要是外來流動人口。

針對流動人口大規(guī)模快速流入特大城市狀況,我國很多城市采取了多層面人口調(diào)控策略,其中,核心在于戶籍制度改革以及主要依附于戶籍的公共服務(wù)和社會保障體系如何實現(xiàn)對流動人口的實際有效覆蓋。

以控制人口規(guī)模為基線,有序放開戶籍管理制度。

為滿足流動人口落戶需求,廣州市于2010年11月正式實施積分制入戶制度。2014年3月,廣州市公布人口調(diào)控和入戶政策“1+3”文件,通過積分入戶等方式推動1300萬人進城。

以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)為主,優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和分布。

上海市針對當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)總體層次不均衡的現(xiàn)狀,結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局,提出“壓低端、擴中端、引高端”原則,優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。壓低端,即盡可能減少存量人口中的低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員,在增量人口中控制低端人口增速,降低比例;擴中端,就是通過產(chǎn)業(yè)政策、社會保障及公共服務(wù)引導(dǎo),擴大符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的中端勞動力;引高端,就是通過合理積極的人才政策,吸引當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需要的高素質(zhì)人才。

增強交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)對人口的疏導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》提出通過改善教育和醫(yī)療的公共服務(wù)調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)的舉措。包括優(yōu)化基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu),合理配置義務(wù)教育辦學(xué)資源,逐步解決常住人口子女平等接受義務(wù)教育問題;優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生資源,推動醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村基層、城市社區(qū)傾斜。

區(qū)域協(xié)同、合作分工,調(diào)控人口有序流動,形成合理布局。

《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出,長三角地區(qū)應(yīng)依托核心區(qū)引導(dǎo)蘇北、浙西南地區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口有序集聚,加快城市發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線、資源環(huán)境承載能力強的重點城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,適度提高人口集聚度。

京津冀都市圈人口調(diào)控政策局限和內(nèi)因分析

盡管自20世紀80年代以來就已形成一體化發(fā)展思路,但在京津冀城市圈迅速發(fā)展過程中,低層次產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來人口涌入。另一方面,與人口調(diào)控政策相關(guān)的戶籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)配套改革滯后,嚴重影響人口在京津冀地區(qū)的均衡聚集和分布。加之區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展差異和居民收入差異顯著、人口承載力不均衡等矛盾突出,嚴重制約著京津冀未來長遠發(fā)展。

目前,人口調(diào)控問題已成為北京亟待破解的關(guān)鍵難題,也成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建新首都經(jīng)濟圈和世界級城市群的主要瓶頸。

縱向來看,進入新世紀以來,北京市人口調(diào)控政策相關(guān)研究和實施大多局限于就北京市本地范圍進行調(diào)控和政策規(guī)劃。從最近30年北京人口調(diào)控政策歷史演變和實際效果評估看,多數(shù)人口調(diào)控政策缺少從國家整體發(fā)展戰(zhàn)略角度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度的統(tǒng)籌考量和頂層設(shè)計,過多依賴戶籍管控、行政限制等強制管理手段和硬性調(diào)控政策,尤其對于流動人口的調(diào)控,缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的實證分析與科學(xué)預(yù)測,簡單的行政強制措施居多,社會保障和公共服務(wù)缺位。

作為我國最早提出實現(xiàn)一體化發(fā)展的地區(qū),京津冀一體化水平至今仍低于其他經(jīng)濟圈,其根本原因在于本地區(qū)整體市場化程度不高,發(fā)展不均衡,尚未真正突破“行政區(qū)”簡單疊加的利益壁壘,未形成“經(jīng)濟區(qū)”協(xié)同發(fā)展的有效模式和現(xiàn)實路徑。實踐證明,單純依靠行政方式推動很難形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的真正合力,必須在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略規(guī)劃下充分發(fā)揮市場的決定性作用。

未來京津冀人口協(xié)同發(fā)展的調(diào)控原則與路徑選擇

京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究,首先應(yīng)從國家戰(zhàn)略角度進行頂層設(shè)計,將京津冀協(xié)同發(fā)展的人口調(diào)控納入國家和京津冀三地發(fā)展的長遠戰(zhàn)略規(guī)劃中。其次,就其人口調(diào)控政策目標(biāo)而言,不僅要著眼于人口分布與新首都圈的產(chǎn)業(yè)布局、城市功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障體系相匹配,更要考慮區(qū)域人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,統(tǒng)籌規(guī)劃,穩(wěn)步推進,促進區(qū)域內(nèi)人口有序遷移與合理分布。

實現(xiàn)京津冀一體化、構(gòu)建世界級都市群、打造國際一流首都圈的目標(biāo)應(yīng)遵循以下基本原則:

切分好政府調(diào)控和市場導(dǎo)向的職責(zé)分工,將頂層設(shè)計、市場導(dǎo)向與制度建設(shè)和法治保障相結(jié)合,綜合運用多種手段進行宏觀調(diào)控,構(gòu)建科學(xué)的人口調(diào)控政策體系,確保人口有序轉(zhuǎn)移和平穩(wěn)過渡,實現(xiàn)人口合理分布和首都圈成功轉(zhuǎn)型。

與城市群人口分布的優(yōu)化相結(jié)合,增強區(qū)域內(nèi)新城、中小城市和小城鎮(zhèn)對人口的吸納和集聚能力,引導(dǎo)人口由特大城市主城區(qū)向這些地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)城市群人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

分析京津冀區(qū)域內(nèi)人口分布和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與問題,測算區(qū)域內(nèi)中小城市人口承載能力與潛力;識別影響該區(qū)域內(nèi)部人口轉(zhuǎn)移的市場因素和制度障礙;基于此,就提高中小城市人口集聚能力、促進區(qū)域內(nèi)人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布和實現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等機制體制進行創(chuàng)新性設(shè)計。

未來京津冀人口系統(tǒng)調(diào)控政策的四個方向性路徑如下:

擬定京津人口向河北等區(qū)域內(nèi)人口密度較低地區(qū)有序轉(zhuǎn)移疏導(dǎo)政策。

對北京市2005—2012年各區(qū)縣常住人口動態(tài)數(shù)據(jù)進行定量分析后發(fā)現(xiàn),北京市常住人口分布不均,朝陽和海淀始終是人口最為集中的區(qū)域,海淀、朝陽、昌平和西城四區(qū)集聚了北京人口的50%。

據(jù)地理特征進行分板塊分析發(fā)現(xiàn),北京人口分布有兩個集聚中心,一是由海淀、朝陽、昌平、西城四區(qū)域組成的中心偏西北區(qū)域,另一個是通州、大興、豐臺、房山四區(qū)域組成的南部和西南區(qū)域。進一步可細分為內(nèi)圈(東城區(qū)和西城區(qū))、中圈(海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū))、外圈(懷柔、密云、延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山、門頭溝)。分圈分析可發(fā)現(xiàn):

內(nèi)圈人口集中程度逐漸變小,人口集中趨勢可能在向“城兩區(qū)”以外地區(qū)輻射;

“內(nèi)圈+中圈”即“城六區(qū)”,這一區(qū)域人口總體在向外輻射,中圈可能是人口遷移的主要緩沖區(qū);

盡管外圈中人口比例實際增長的只有通州、大興,但整體仍呈增長趨勢,這兩區(qū)已成整個北京流動人口主要接收地。

綜合分析,內(nèi)圈人口比例不斷減小,中圈和外圈人口比例變化不明顯,這可能意味著內(nèi)圈人口向外輻射機制正在形成,而中圈向外圈輻射機制尚未真正建立。

根據(jù)上述特點,京津冀人口一體化戰(zhàn)略設(shè)計須兼顧解決人口和經(jīng)濟活動“過密”和“過疏”兩方面問題。

為此,人口遷移和分布必須與京津冀功能定位、產(chǎn)業(yè)分工布局相結(jié)合。在對三地人口科學(xué)預(yù)測和承載力狀況評估基礎(chǔ)上,結(jié)合京津冀三地功能定位和產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略分析,擬定與天津承載首都功能轉(zhuǎn)移、河北承接京津功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策方案相匹配的人口遷移路徑政策。擬定京津人口內(nèi)部存量調(diào)整與向河北及周邊增量遷移相結(jié)合的人口疏導(dǎo)調(diào)控政策。

擬定與人口遷移和重新布局相適應(yīng)的公共服務(wù)均等化疏導(dǎo)政策。

當(dāng)前,京津冀三地公共服務(wù)不均衡明顯,應(yīng)通過公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展來疏導(dǎo)調(diào)控人口。應(yīng)以三地人口預(yù)測和承載力狀況分析為基礎(chǔ),結(jié)合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、公共服務(wù)能力及水平,確定促進三地人口遷移和布局的配套公共服務(wù)疏導(dǎo)政策。

交通一體化是京津冀區(qū)域一體化的基礎(chǔ)。此外,教育方面,可探索試行京津冀三地高考一體化政策;就業(yè)方面,與功能定位及產(chǎn)業(yè)分工相契合,擬定以市場導(dǎo)向為主的區(qū)域就業(yè)政策;醫(yī)療方面,配置與人口結(jié)構(gòu)相匹配的醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生服務(wù)政策;養(yǎng)老方面,根據(jù)人口遷移方向和路徑,構(gòu)建滿足不同區(qū)域人口養(yǎng)老需求的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系和政策。

針對外來流動人口,應(yīng)強調(diào)有序疏導(dǎo),而不是簡單“排外”。對為北京市建設(shè)作出貢獻的非本地戶籍常住人口,在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障方面應(yīng)建立相應(yīng)的準(zhǔn)入機制,通過優(yōu)化積分入戶政策和降低限制門檻等舉措,保障其尊嚴和基本權(quán)益。

擬定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

重點針對京津周邊衛(wèi)星城和河北大量中小城市人口密度較低的現(xiàn)狀,制定旨在提升京津冀區(qū)域內(nèi)中小城市人口吸引力和集聚能力的發(fā)展規(guī)劃。以三地人口科學(xué)預(yù)測和承載力狀況分析為基礎(chǔ),重點研究如何有序放開北京和天津周邊及河北中小城市戶籍制度,提升公共服務(wù)和社會福利以增強人口集聚力。

對于中小城市而言,應(yīng)積極創(chuàng)造條件,吸引凝聚京津等特大城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)科技人才資源,轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,將這些中小城市變成具有活力的都市連綿區(qū)。

擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域人口向沿海等地疏解機制和政策。

近年來,京津冀地區(qū)環(huán)境問題日益突出,嚴重影響本區(qū)域居民生活質(zhì)量和遷移分布。因此,應(yīng)建立與人口遷移和分布相適應(yīng)的區(qū)域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科學(xué)生態(tài)移民。應(yīng)針對京津冀范圍內(nèi)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、保護區(qū)等生態(tài)資源和環(huán)境脆弱區(qū)域,制定向渤海沿海等地進行科學(xué)生態(tài)移民政策方案。擬定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口和經(jīng)濟向渤海沿海地帶轉(zhuǎn)移疏解機制和政策建議,注意將政策導(dǎo)向、政府干預(yù)與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)設(shè)置以及人口資源環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合。

總體來看,京津冀人口發(fā)展必須與三地資源環(huán)境優(yōu)劣勢相結(jié)合,與三地產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)相匹配,同時以動態(tài)眼光科學(xué)預(yù)測三地長遠發(fā)展,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注:

1.作者單位:北京大學(xué)人口研究所,本文為國家自然科學(xué)基金2014年應(yīng)急項目“京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策研究”子項目“京津冀城市圈人口有序轉(zhuǎn)移與合理分布研究”成果)

2.智庫名片:北京大學(xué)人口研究所,是國內(nèi)最先開展人口學(xué)研究的單位之一,也是首批獲得聯(lián)合國人口基金資助的重點人口研究機構(gòu)。其前身是成立于一九七九年的北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系人口研究室,一九八四年經(jīng)教育部批準(zhǔn)成立北京大學(xué)人口研究所。

人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向,圍繞這一主題,北大人口研究所開展了一系列研究并成立了多學(xué)科研究平臺,擁有國家核心期刊《人口與發(fā)展》。

北京大學(xué)人口研究所一九九一年被世界衛(wèi)生組織命名為“世界衛(wèi)生組織生殖健康與人口科學(xué)合作中心”;二○○○年成為國家科技部人口健康九七三項目“中國人口出生缺陷的遺傳與環(huán)境可控性研究”首席科學(xué)家單位;二○○七年成為該項目“中國人口重大出生缺陷遺傳和環(huán)境交互作用機理研究”首席科學(xué)家單位;二○○八年成為亞太經(jīng)濟合作組織健康與投資創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)委員會專家單位。

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