周其仁 中國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，原任北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長(zhǎng)
2008年10月份召開的十七屆三中全會(huì)，通過了一個(gè)聚焦“三農(nóng)”的公報(bào)，即《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。其中對(duì)農(nóng)村土地制度改革，提出了一些令人期待的安排。
比如“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，“對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”同時(shí)，《決定》還將“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立”，確立為到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的目標(biāo)之一。
當(dāng)時(shí)，《中國新聞周刊》推出了封面報(bào)道《地權(quán)再變革》。報(bào)道指出，“在現(xiàn)代工商業(yè)已經(jīng)積累了龐大的知識(shí)、人力、資金等資源后，中國農(nóng)村發(fā)展的困局能否得到根本改觀，能否重新實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的同步有機(jī)發(fā)展，取決于制度變革的決心與步伐。”
此后，農(nóng)村的土地改革，成為中國最受關(guān)注的改革之一。在城市土地市價(jià)堅(jiān)挺、城鄉(xiāng)土地存量利用極不經(jīng)濟(jì)的背景下，此項(xiàng)改革不僅關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展，也是城市化進(jìn)程的關(guān)鍵。
那在過去的6年多時(shí)間里，這一改革取得了什么進(jìn)展?制約的因素有哪些?如何破解這些困難，讓改革得償所愿?針對(duì)這些問題，《中國新聞周刊》采訪了北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁。
“要點(diǎn)是落實(shí)1988年憲法修正案”
中國新聞周刊： 從十七屆三中全會(huì)到現(xiàn)在，在農(nóng)村的土地改革方面，有人說給人的感覺是整體上在不斷推動(dòng)，但進(jìn)展很慢。你怎么看?
周其仁： 最近不是出臺(tái)了在33個(gè)縣市試點(diǎn)的方案嘛。全國2000多個(gè)縣，選33個(gè)縣試點(diǎn)。當(dāng)這個(gè)試點(diǎn)結(jié)束時(shí)，離2020年還有兩年。兩年內(nèi)從33個(gè)縣市推向全國，難度恐怕還是不小。
中國新聞周刊： 這個(gè)文件的名稱叫《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》。在這個(gè)文件中，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出了規(guī)定，但對(duì)業(yè)內(nèi)關(guān)心的宅基地流轉(zhuǎn)，仍然沒有做出安排。
周其仁： 還是怕宅基地流轉(zhuǎn)吧。最近還看到一種說法：為了防止逆城市化，就不準(zhǔn)城市居民購買農(nóng)民的物業(yè)。這都是哪兒來的概念?城市化指的是城市人口占總?cè)丝诘谋壤仙敲础澳娉鞘谢钡降字傅氖鞘裁?是城市人口占總?cè)丝诘谋嚷氏陆祮?還是說，凡有城市人去鄉(xiāng)下，就要戴一頂“逆城市化”的帽子?我們理解的城市化，是人口流動(dòng)條件下的產(chǎn)物，有人進(jìn)城，也有人下鄉(xiāng)，總的加起來，只要進(jìn)城人口多、比率上升，那就叫城市化。
整體上城市人口占比減少，這樣的事情將來也許會(huì)有，但對(duì)于剛過50%城市化率的當(dāng)下中國來說，根本沒有可能出現(xiàn)。隨口杜撰一個(gè)含義不清的“術(shù)語”，對(duì)著風(fēng)車作戰(zhàn)，卻一刀秒殺了現(xiàn)實(shí)世界已大量發(fā)生、還將繼續(xù)發(fā)生的流轉(zhuǎn)農(nóng)民宅基地的經(jīng)濟(jì)要求，真有什么道理嗎?
我認(rèn)為根本問題還是“土地的使用權(quán)要不要依法流轉(zhuǎn)”。1988年的憲法修正案明確說可以依法轉(zhuǎn)讓。大家可以去查，沒加任何限制詞，沒說只有國有土地可流轉(zhuǎn)，集體土地就不可流轉(zhuǎn);也沒說這種用途的土地可流轉(zhuǎn)，那種用途的土地就不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。憲法準(zhǔn)則就是一句話：中華人民共和國“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這還不是土地問題的頂層設(shè)計(jì)嗎?
問題是落實(shí)憲法準(zhǔn)則。1988年以后，國有土地的轉(zhuǎn)讓搞起來了。經(jīng)驗(yàn)證明，沒有這一條，開放、外資、民企、城市化，統(tǒng)統(tǒng)都是空中樓閣。對(duì)國有土地而言，“依法轉(zhuǎn)讓”不僅有憲法依據(jù)，還有日益完備的法律法規(guī)。
但是對(duì)農(nóng)民的集體土地，“依法轉(zhuǎn)讓”至今只有憲法準(zhǔn)則，還沒有具體的法律法規(guī)來給予實(shí)施的支持。更糟糕的是，1998年修訂的《土地管理法》，一反10年前根據(jù)憲法修正案修訂的《土地管理法》有關(guān)國有、集體土地都可依法轉(zhuǎn)讓的正確表述，反而寫入“集體土地的轉(zhuǎn)讓不得用于非農(nóng)用途”的字樣(下面接一個(gè)“但是”，開了破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可轉(zhuǎn)讓的小口子)。不論別的，國有土地轉(zhuǎn)讓有這樣的限制嗎?
再后來，“經(jīng)營性建設(shè)用地”在用途管制的前提下可以嘗試轉(zhuǎn)讓(不是全國普遍)的提法也出現(xiàn)了。容我問一句：國有土地有經(jīng)營性土地才可轉(zhuǎn)讓這一說嗎?當(dāng)年如果加上這一條，深圳那個(gè)土地拍賣，還落得下第一槌嗎?那塊地原來是什么地?須知在不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之前，沒有一塊地可以叫做經(jīng)營性的，因?yàn)槎际菄抑噶钚杂?jì)劃分配、劃撥的土地，哪幅土地可經(jīng)營?1988年的憲法修正案，就是把指令劃撥改為市場(chǎng)性的轉(zhuǎn)讓。為什么不從這一可靠的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，要把那么多魔鬼藏到細(xì)節(jié)之中，看起來頭頭是道，實(shí)質(zhì)上迷失了改革的基本方向。
如此國有土地可轉(zhuǎn)讓，集體土地不得轉(zhuǎn)讓，就構(gòu)建了一個(gè)“半拉子”改革工程，其要害，就是把土地資源的配置，變成唯有到政府手里的土地才可市場(chǎng)化。農(nóng)民的集體土地呢?對(duì)不起，非得征到政府手里不可。這套土地模式，在資源配置效率與收入分配公正這兩個(gè)基本方面，負(fù)面后果日益嚴(yán)重，非改不可。別的不談，為什么那么多落馬貪官都“涉土”?制度性的尋租空間實(shí)在大到防不勝防。
所以，根本問題不是這一點(diǎn)、那一點(diǎn)細(xì)枝末葉的事，而是憲法準(zhǔn)則的落實(shí)，“法律面前同地同權(quán)”。要看到，1988年憲法修正案已經(jīng)過去26年了，如果實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明那個(gè)修正案表達(dá)的憲法準(zhǔn)則不合適，那就先修訂修正案。否則，聽任具體法律法規(guī)政策與憲法準(zhǔn)則打架，上層建筑與實(shí)踐打架，怕是不妥當(dāng)。
中國新聞周刊： 那把農(nóng)村的土地分成幾種性質(zhì)，是什么考慮呢?
周其仁： 就是對(duì)流轉(zhuǎn)權(quán)有疑慮嘛。除了破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)磚瓦廠可流轉(zhuǎn)，其他就拉倒。農(nóng)民集體土地不準(zhǔn)入市，那工業(yè)化、城市化用地怎么解決呢?那就繼續(xù)擴(kuò)大征地，還是“土地財(cái)政”(其實(shí)最后是土地欠債)那一套。那還改什么改?
還要看到，實(shí)際上土地資源在城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)上流動(dòng)，早就超出人們主觀劃定的框框了。哪個(gè)大都市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部沒有農(nóng)村“非經(jīng)營性建設(shè)用地”進(jìn)入交易?到處都有，只是不合法。對(duì)有關(guān)主管部門來說，反正宣布不合法，他的行政責(zé)任就沒有了。好比把自己的頭埋在沙里，非禮莫視、非禮莫聽。
既然都是非法的，倒是去執(zhí)法呀，倒是把非法的都糾正了啊。又糾正不了，頂多選擇性執(zhí)法，結(jié)果就是讓很多人生活在法外空間里。文本上說一套，實(shí)際干另外一套。從經(jīng)濟(jì)的角度來看呢，無非就是增加了制度運(yùn)行的成本。大家今天躲這波明天防那波的貓鼠游戲，搞各種稀奇古怪的名堂。
“該給老百姓的權(quán)給了老百姓，官員就無法胡來了”
中國新聞周刊： 那農(nóng)村土地的改革到底卡在什么地方?有人說是出于對(duì)穩(wěn)定的顧慮。
周其仁： 是啊，改革總有不確定性。到底會(huì)出現(xiàn)什么，誰也不能完全事先料到。所以可嚇唬人的東西還真不少。說這要出事，那也要出事，似乎不改就什么事也不會(huì)出。非鬧到想改也來不及，才算高明嗎?
中國新聞周刊： 那問題是出在決策的層面，還是地方的實(shí)踐?
周其仁： 中央決定讀來是有決心改，難處是能不能落下去。什么叫“腸梗阻”?1988年以來土地制度變化的歷程就提供了一個(gè)病例。壯士斷腕，哪里也不容易，不過土地問題上似乎很典型。
一些人認(rèn)為，農(nóng)民的土地絕不能市場(chǎng)化。農(nóng)民把地和房都賣了，住哪去?甚至有人擔(dān)心，土地一旦流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就會(huì)拿著賣地的錢去賭博。如果這個(gè)邏輯成立的話，城里人也不該領(lǐng)工資，應(yīng)該發(fā)肥皂、發(fā)饅頭、發(fā)毛巾，防止人們錢到手就亂花。現(xiàn)實(shí)之中，什么個(gè)案都有，但是制度安排和政策要考慮的是，要不要因?yàn)橛幸恍╇x奇的個(gè)案，就把絕大部分能夠好好運(yùn)用的權(quán)利、人們的正當(dāng)權(quán)利都剝奪掉?
在我看來，這都不是不讓農(nóng)民土地入市的理由。一些地方試點(diǎn)的情況也表明，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)就導(dǎo)致人們流離失所的情況，并沒有成為預(yù)想的潮流。我們總要從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)吧，任何顧慮，試驗(yàn)一下看看是否有根據(jù)。我們不能假想一個(gè)東西，又把天下農(nóng)民和基層都假設(shè)為未成年人。似乎只有我們替他們做抉擇，才能維護(hù)他們的利益。
中國新聞周刊： 也有人說，農(nóng)地的改革進(jìn)展緩慢，還有為地方政府低價(jià)征地留出空間的考慮。
周其仁： 無從推測(cè)。我們研究人的行為，不研究人的動(dòng)機(jī)。你只能看結(jié)果是什么，結(jié)果對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起什么作用，對(duì)資源配置和收入分配有什么樣的效果。至于方方面面的動(dòng)機(jī)到底是什么，亂猜無益。
中國的改革歷來這樣，就是魯迅講的，有人說開個(gè)窗，答復(fù)是不行。憋到有人大吼一聲“拆墻”，才有人出來說，那還是開個(gè)窗算啦。
另外，對(duì)土地改革和其他關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，真正值得顧慮的，是只要權(quán)力不受約束，搞什么改革，也可能被歪曲。在這種現(xiàn)實(shí)的情況下，有兩個(gè)選擇：一個(gè)是啥也別改了，至少不增加有人胡來的機(jī)會(huì)。另一個(gè)是正因?yàn)榈紫掠腥撕鷣恚枰褭?quán)力任性的根給他拔掉。該給老百姓的權(quán)力給了老百姓，想胡來的官員也無法胡來了。
回到土地，經(jīng)驗(yàn)說要是不把這個(gè)流轉(zhuǎn)權(quán)給農(nóng)民，實(shí)際上這個(gè)權(quán)力就集中在政府、部門和個(gè)別官員手里。城鄉(xiāng)總需要土地流轉(zhuǎn)的，結(jié)果這個(gè)流轉(zhuǎn)權(quán)實(shí)際上就分配給行政權(quán)力了。這是現(xiàn)在的一個(gè)焦點(diǎn)。因?yàn)榕聶?quán)力胡來，就不敢改這套土地分配權(quán)集中到權(quán)力部門和人物的體制，那還有治本的可能性嗎?
我認(rèn)為正確的辦法，是一邊防范權(quán)力亂用，特別是利用改革跑偏禍害老百姓的種種扭曲，同時(shí)還是要推進(jìn)改革。歪了的就糾正歪，通過反腐敗收拾亂用權(quán)力的行為。但還得推進(jìn)改革，因?yàn)檫@是治本之策。改革之初，如果不把農(nóng)地承包給農(nóng)戶，那上下其手的人多了去了。
所以不要因?yàn)榇嬖跈?quán)力的扭曲，就停頓改革。恰恰相反，正因?yàn)闄?quán)力扭曲的土壤還在，才更需要全面推進(jìn)改革。
本文首發(fā)刊載于2015年3月19日發(fā)售的《中國新聞周刊》總第700期