智庫巡禮：國家行政學(xué)院，直通國務(wù)院的“政治智庫”

在《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》中專門提到“支持 中央黨校、國家行政學(xué)院把建設(shè)中國特色新型智庫納入事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，推動教學(xué)培訓(xùn)、科學(xué)研究與決策咨詢相互促進、協(xié)同發(fā)展，在決策咨詢方面發(fā)揮更大作用。”

國家層面的政策咨詢依然是最為倚重官方智庫，國家行政學(xué)院作為國務(wù)院的“政治智庫”，在世人眼中是高端而神秘的。有媒體曾經(jīng)報道，國務(wù)院重大政策出臺前夕，往往會先在國家行政學(xué)院辦一個省部級專題研討班。它與和國務(wù)院發(fā)展研究中心是“一政一經(jīng)”兩大國務(wù)院智庫。

國研中心最近一次成為焦點就是為十八屆三中全會提交的“383改革方案”，這也是其“一經(jīng)”國務(wù)院智庫地位的現(xiàn)實反映。與之相比，國家行政學(xué)院的“一政”則與它的學(xué)員群體密不可分。

眾所周知，中央黨校是輪訓(xùn)培訓(xùn)黨的高中級領(lǐng)導(dǎo)干部和馬克思主義理論干部的最高學(xué)府，帶有較重的意識形態(tài)味道。而國家行政學(xué)院主要培養(yǎng)省長、市長、縣長等政府行政管理干部，即政府管理層。

任何智庫都從跬步積起，才得以至千里

無論是多么有影響力的智庫，都經(jīng)歷過一段艱苦的創(chuàng)業(yè)過程，國家行政學(xué)院從1994年到2014年，走過了20年。源頭可追溯到1993年通過的《國家公務(wù)員法》，公務(wù)員體制適應(yīng)了現(xiàn)代國家發(fā)展的要求，旨在推進國家治理現(xiàn)代化。當(dāng)時正值中國智庫發(fā)展的中期階段，中國的智庫體系基本是在1994年開始逐漸形成，包括國家行政學(xué)院、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院等智庫都始于那個年代。在這樣的背景之下，國家行政學(xué)院成立。

國際上，如法國有行政學(xué)院、美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院、新加坡政府管理學(xué)院等都是培養(yǎng)現(xiàn)代高級管理者的優(yōu)秀基地，中國亦需要這樣的一片沃土。國家行政學(xué)院就是這樣一片沃土，同時也與上述優(yōu)秀高級管理者培養(yǎng)基地建立了良好的聯(lián)系。某種程度上，國家行政學(xué)院更規(guī)范、更潮流、更能與西方經(jīng)濟發(fā)達國家接軌。

當(dāng)時的西三環(huán)一片荒蕪，還是一塊菜地，國家行政學(xué)院就在這方土地上一土一鍬、一步一步地建立起來。剛建立時，國家行政學(xué)院缺乏師資力量和專職管理者，資金也不太充足。可是就在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過20年的努力，國家行政學(xué)院已成為中國培養(yǎng)政府中高級公務(wù)員的最高學(xué)府，在規(guī)模、師資力量、社會影響和培訓(xùn)干部等方面的規(guī)模和力度都達到了較高水平。

從三大定位到三大職能，要趁勢而為、順勢而上

明晰的定位是另外一個不可或缺的因素。國家行政學(xué)院建立之初的定位，歸納起來有三點：第一，中高級公務(wù)員的教學(xué)培訓(xùn)基地和總陣地。第二，為黨和國家提供決策咨詢服務(wù)的思想庫與智囊團。第三，遵循國家公務(wù)員法所打造的公務(wù)員國際合作交流平臺。

在這三大基本定位之上，國家行政學(xué)院的三大職能相應(yīng)衍生：第一，教學(xué)培訓(xùn)職能。即對公務(wù)員進行專題培訓(xùn)和專題教育，這也是國家行政學(xué)院的第一大任務(wù)。第二，決策咨詢職能，即國家行政學(xué)院的科研咨詢功能。一方面，國家行政學(xué)院對于教師的要求是不僅僅有教學(xué)能力，還需要有科研能力，尤其是社會科學(xué)研究。另一方面，國家行政學(xué)院也要求決策咨詢功能，比如為國家的方針政策提供咨詢建議與研究報告。第三，對外交流職能，即開門辦學(xué)、開放辦學(xué)，讓更多中外公務(wù)員相互交流、相互借鑒治國理政經(jīng)驗。

經(jīng)過一步步地努力與發(fā)展，教學(xué)培訓(xùn)、科研咨詢和開放辦學(xué)也逐漸由國家行政學(xué)院的定位、職能變成其最突出的特色。

當(dāng)處在智庫建設(shè)和發(fā)展的一個可以大有作為的黃金機遇期，國家行政學(xué)院主管決策咨詢的副院長楊克勤曾公開表示，“智庫人要趁勢而為、順勢而上，努力跟上中華民族偉大復(fù)興的時代潮流”。他還特意談到，把握智庫建設(shè)的方向、宗旨、體制機制以及它的功能、職責(zé)，必須要把握好中國特色、新型、智庫這三個關(guān)鍵詞。通過這些發(fā)言，多少可以管窺到國家行政學(xué)院未來的方向。

決策影響力在于搭建政策傳達與反饋的重要橋梁

基于定位和職能，國家行政學(xué)院的培養(yǎng)主干是廳局級及以上的干部。而廳局級干部是社會政府管理的最主要支撐與中堅力量，具體完成黨和國家政策的執(zhí)行，是執(zhí)行者、實踐者與推動者。他們在國家行政學(xué)院所接受的教育培訓(xùn)，包括政策的熏陶、政策的解讀以及對黨和國家政策的一些要點認識，在實踐工作中都發(fā)揮了重大的政策推動作用，這對于黨和國家重大部署、重大方針的具體落實來說非常重要。

反過來，黨和國家的重大政策，需要通過國家行政學(xué)院的教學(xué)培訓(xùn)，再付諸到實際的政策推動與執(zhí)行中去。因此在面對作為實際工作者的諸多學(xué)員的教學(xué)過程中，國家行政學(xué)院更加注重實踐教學(xué)。

另一方面，正因為學(xué)員是政策的直接管理者和執(zhí)行者，他們恰恰也能夠把在紛繁復(fù)雜的政策經(jīng)濟生活中遇到的問題反饋回來，提供給學(xué)院的老師以寫成咨詢報告。不僅有助于改進老師的教學(xué)方式，也利于老師將其反饋的信息融入科研成果中。這些科研成果最終被提交給決策層，亦能影響決策的制定。

國家行政學(xué)院的核心就是“行政”，即政府管理、公共管理。圍繞此核心，國家行政學(xué)院設(shè)立了覆蓋面較全的學(xué)科：公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、社會和文化學(xué)、應(yīng)急管理學(xué)、電子政務(wù)等等。這幾個學(xué)科搭建了國家行政學(xué)院品牌式的教學(xué)基礎(chǔ)，其產(chǎn)生、發(fā)展包括對干部的教育培訓(xùn)均具有很強的針對性和操作性。

總的來說，決策影響力在于搭建政策傳達與反饋的重要橋梁。國家行政學(xué)院研究員、新聞中心原主任、國家行政學(xué)院出版社現(xiàn)任副社長胡敏在接受智庫中國記者采訪時表示：“正是建立了教學(xué)培訓(xùn)、科學(xué)研究、決策咨詢‘三位一體’、緊密結(jié)合、相互促進的有效運行模式，不僅形成了國家行政學(xué)院鮮明的辦學(xué)模式和智庫特色，也為國家行政學(xué)院服務(wù)黨中央、國務(wù)院制定正確政策和促進政策有效落實方面發(fā)揮了積極的作用。”

國家行政學(xué)院為國家提了哪些好建議？

國家學(xué)政學(xué)院最初的主要工作在于教學(xué)培訓(xùn)，后來隨著社會的發(fā)展，國家對行政學(xué)院賦予了越來越多的職能和越來越高的要求，其中最重要的一項就是“決策咨詢”。2009年國家行政學(xué)院專門成立了決策咨詢部，由學(xué)院里的部分老師與一批原來在政府部門做研究的學(xué)者組成。

在這個過程中，時任國家行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長的魏禮群發(fā)揮了非常重要的作用。在調(diào)任國家行政學(xué)院之前，魏禮群是國務(wù)院研究室主任、黨組書記，在國務(wù)院研究室工作十年之久，政治生涯中大部分的時間都在從事政策研究、決策咨詢工作。在他主持學(xué)院日常工作期間，國家行政學(xué)院的社會影響度、知名度和美譽度越來越高，形成一個上升階段。

國家行政學(xué)院決策咨詢的定位較為明確，通過教學(xué)過程中和社會調(diào)研過程中重大熱點難點問題的發(fā)現(xiàn)與收集，形成足以提供給黨和國家的科研成果、決策建議。從2009年開始，行政學(xué)院平均每年有將近100份的決策文件直接報送至國務(wù)院，報送至總理、分管副總理等。可以說，2009年是國家行政學(xué)院發(fā)揮決策咨詢功能的一個重要分水嶺。

有幾個例子能較好地說明國家行政學(xué)院的決策執(zhí)行功能。比如，“大部制改革”最早由國家行政學(xué)院公共管理學(xué)部的幾位教授提出，這一智慧成果直接被廣東順德大部制改革所采納。

再比如近年來經(jīng)濟下行壓力大，很多制造業(yè)產(chǎn)能過剩，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部一位教授提出化解產(chǎn)能過剩的方法，即通過產(chǎn)能走出去、高端裝備走出去、企業(yè)走出去等方式，以輸出過剩的產(chǎn)能，這個建議同樣受到了較好的采納。

新一屆政府上任以來大力推行“簡政放權(quán)”，簡政放權(quán)的核心在于行政審批制度改革，行政審批制度屬于國家行政學(xué)院的第一大學(xué)科的范疇——公共管理。國家行政學(xué)院在這個學(xué)科上力量最強、時間最久，吸納了許多優(yōu)秀的行政管理研究學(xué)者。因此，在新一屆政府大力推進行政審批制度改革方面，國家行政學(xué)院提供了諸多專題報告，很多的文件得到了總理的批復(fù)。

在經(jīng)濟下行態(tài)勢下，去年國務(wù)院啟動了“第三方評估”工作。中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、全國工商聯(lián)和國家行政學(xué)院共同參與，為國務(wù)院各項政策落實開展了的第三方評估，國家行政學(xué)院派出了六大教研部門的50多位專家參與了評估工作。國家行政學(xué)院作為獨立的一方來評價政策的制定，對于政策的落實與推進都產(chǎn)生了重大的影響。

……

相對“高冷”，但力求全面發(fā)展智庫角色

《加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》對國家行政學(xué)院的定位、職能提出了更高的要求。除了打造中高級干部的教育培訓(xùn)基地，還要打造立足中國國情、適應(yīng)中國國情的高端新型智庫。

在這樣的新要求下，2014年國家行政學(xué)院每個教研部根據(jù)其學(xué)科特色成立了若干個科研中心。比如，經(jīng)濟學(xué)部成立了中國新型城鎮(zhèn)化研究中心，政治學(xué)公共管理學(xué)部成立了國家戰(zhàn)略研究中心，社會文化教研部成立了文化政策管理研究中心。除此之外，還有中國外交事務(wù)研究中心、中國特色社會主義理論研究中心等。這樣的研究中心讓國家行政學(xué)院的專家學(xué)者除了在教學(xué)培訓(xùn)中要擔(dān)當(dāng)職位以外也要承擔(dān)相應(yīng)地決策咨詢?nèi)蝿?wù)，而且需要充分發(fā)揮智力優(yōu)勢、學(xué)科優(yōu)勢，從而形成一個比較齊全的智庫研究的基本框架。

相較于其他活躍的智庫，國家行政學(xué)院在大型交流活動等方面的媒體曝光率相對較少，每個學(xué)部的論壇、會議也基本僅服務(wù)于內(nèi)部人員。

對此，楊克勤副院長曾坦言“目前，我們的智庫在闡釋政策、引導(dǎo)輿論、分析社會輿情、疏解社會情緒、引導(dǎo)理性表達訴求方面還有很大的空間。智庫的幾大功能之一就有輿論引導(dǎo)，有社會服務(wù)，所以，我們要有效地發(fā)揮這方面的作用。”

國家行政學(xué)院在對外傳播方面也做出了很多探索，比如曾經(jīng)成立了學(xué)院新聞中心，為這幾年行政學(xué)院在社會上不斷增強的話語權(quán)和知名度做出了艱苦努力。還有，就是學(xué)院定期舉辦“中國應(yīng)急管理創(chuàng)新論壇”、中國行政改革論壇等、電子政務(wù)論壇等大型活動。除此之外，還有各個教研部門、科研部門、決策部門小規(guī)模或中等規(guī)模的不定期論壇，這在社會上也產(chǎn)生了廣泛影響。

另外，開放辦學(xué)讓公務(wù)員可以更多地走出去看看世界、接觸更多的東西方國家。國家行政學(xué)院與上合組織建立了長期的學(xué)術(shù)聯(lián)系，開放辦學(xué)、溝通交流，相互學(xué)習(xí)、相互合作。一方面?zhèn)鬟f“一路一帶”的構(gòu)想，另一方面也讓官員了解上合組織國家的地緣、政治、經(jīng)濟、文化等，吸取在政府管理方面的經(jīng)驗。這樣開放互通平臺的搭建，非常順應(yīng)時代與方針政策的要求，同時也起到了國家級智庫的二軌外交功能。

通過大大小小的論壇與會議，積極適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、轉(zhuǎn)變學(xué)院發(fā)展方式，越來越多的出現(xiàn)在公眾視野。

智庫學(xué)者研究需要真正做到“頂天立地”

國家行政學(xué)院涌現(xiàn)出來越來越多的知名學(xué)者，比如，竹立家、汪玉凱、胡建淼、龔維斌、祁述裕、張占斌、丁元竹等不勝枚舉。

智庫的主要功能是咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交和集賢育人。魏禮群表示：智庫研究需要真正做到“頂天立地”：“頂天”，就是站高望遠，善于順應(yīng)時代潮流，洞察和把握國際國內(nèi)發(fā)展大勢，緊緊圍繞黨和政府的決策需求；“立地”，就是緊密接觸地氣，深入實際，搞好調(diào)查研究。堅持從實際情況出發(fā)，不事先設(shè)置框框和禁區(qū)。

但這并不輕松，國家行政學(xué)院一級教授、博士生導(dǎo)師，政治學(xué)教研部原副主任王偉說過：“作為一位學(xué)者，應(yīng)該把為黨中央、國務(wù)院的決策提供必要的資料作為一項工作來做。如果說在以前，提出批評意見是必要的，那么現(xiàn)在，最好是能提出一些解決問題的辦法供參考。就是說，要高度重視把理論學(xué)術(shù)研究向公共政策轉(zhuǎn)化，這是一項非常重要的工作。要做到這一點，對學(xué)者提出的要求其實很高，必須轉(zhuǎn)變自己的知識結(jié)構(gòu)與研究方法。”

這些專家們需要長期保持教學(xué)、調(diào)研、決策咨詢協(xié)調(diào)統(tǒng)一的狀態(tài)。國家行政學(xué)院決策咨詢部主任慕海平曾跟媒體介紹過國家行政學(xué)院的工作狀態(tài)：很多教師與學(xué)員的暑假都將在各地調(diào)研中度過，“準(zhǔn)確、及時、有效”是該院對決策咨詢報告的要求，對坐在辦公室閉門造車、去網(wǎng)上瀏覽信息進行歸納完成的報告實行“零容忍”。好多非常有質(zhì)量的建議都來自本校教師、學(xué)員和校外專家的聯(lián)合調(diào)查。這有助于提升智庫建議的含金量，我們越來越鼓勵這種做法。