周紅民 中共桂林市委黨校科學文化教研室
土地流轉的內涵與形成機理
土地流轉的內涵。土地流轉的定義。在我國，土地制度是“三農”問題的核心，而土地制度當中，土地流轉問題又非常棘手。這使得學術界對于土地流轉的問題一直比較感興趣。王國輝（2007）認為土地流轉是指土地使用權流轉，但是崔建凱（2010）認為土地流轉的定義并不是固定不變，而是隨著土地制度的不同而改變。史志強（2009）認為，在通常情況下，基本上可以默認土地流轉指的是權利主體把土地權利全部或部分轉讓給其他主體的行為①。考慮到土地流轉的范圍不同，會有不同的理解，這種范圍主要是針對農業(yè)的內部與外部之分。土地流轉在農業(yè)內部發(fā)生，其本質上的用途沒有改變，只是在不同的耕種者之間流轉，這種土地流轉即狹義的土地流轉。而若在農業(yè)外部發(fā)生土地流轉，本質上就有所變化，原先的農業(yè)性質的土地轉變?yōu)榉寝r業(yè)性質的土地，這樣兩種范圍的土地流轉加在一起就是人們所說的廣義上的土地流轉。
土地所有權與土地流轉的關系。根據中華人民共和國《物權法》規(guī)定：“所有權是指所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有的占有、使用、收益和處分的權利。”②由此可見，農戶對自己土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，一般就稱為土地所有權。另外還有比較重要的一點，就是土地所有權的權能能夠實現與土地所有權的分離。對于土地流轉而言，前面已經論述過，本質上就是土地所有者的全部或部分土地權利在不同主體之間轉移的過程③。那么，很明顯可以知道土地流轉的核心和基礎就是土地所有權。筆者翻閱西方文獻總結出，對于不同的所有權制度能夠產生不一樣的土地流轉效應，進而產生不同的土地流轉方式。并且，土地所有權這種權能的分離，往往會由于其分離程度的不同而導致土地流轉規(guī)模的迥異，分離的項目越多，越徹底，范圍就越廣。可見，土地所有權制度對土地的流轉有著非常顯著的影響。
土地流轉的形成機理。土地流轉的內在機理。從國際經驗來看，這種內在機理主要表現在三個方面。第一，農業(yè)產業(yè)結構調整以及農業(yè)規(guī)模化經營導致了農村土地流轉。農業(yè)產業(yè)結構的調整，需要轉變企業(yè)經營方式，有效解決農地細碎化問題，提高農地利用效率。如果采用行政手段，往往會適得其反，挫敗了農民的積極性（Li & Rozelle, 1998）④，增加了談判的成本（Liu，Carter & Yao, 1998）⑤，為了降低交易成本，在市場機制作用下，土地流轉成了必然趨勢。第二，農村剩余勞動力的轉移導致了土地流轉。例如，美國在二十世紀初基本完成了工業(yè)化，隨后的幾十年，工業(yè)化水平不斷提高，農村剩余勞動力開始增加，這就造成農地的撂荒與低效利用問題（Mesbah, 1993）。美國政府實施的農業(yè)現代化需要征集土地來實現，有效利用農地是政府當時需要解決的問題。美國經濟學家斯蒂格利茨提出建立土地流轉市場，利用價格機制解決這一問題。第三，農地功能轉變造成農村土地流轉。這點在我國表現的比較明顯，自改革開放以來我國農村土地功能具有不同的表現，從起初的社會政治穩(wěn)定功能，到現在的經濟功能以及保障功能進一步說明，土地流轉是未來的趨勢。
土地流轉的外在機理。筆者研究中文文獻發(fā)現，對于這種外在激勵，國內外學者大致認為在農地非農化市場制度供求失衡，以及利益的誘導下，生產要素價格的作用機制導致了農地的土地流轉。例如在中國，改革開放以后，中國農村生產力得到了解放，激發(fā)了農村生產要素的活力，土地作為重要的農村經濟要素開始煥發(fā)活力。在價格機制下，農村土地資源進一步優(yōu)化配置，而土地使用者在價格信號的指引下，利用價格杠桿進行土地資源的優(yōu)化配置，進行土地流轉。
為了進一步分析其中的作用機理，筆者借鑒Rozelle（1998）提出的模型，將農村土地市場交易對農戶生產（經濟）行為的影響引入農戶經濟模型。
Y=(PqQ-WLON-PmM)+(WLOFF+rAr)公式中，Y代表農戶的收入，Q代表總產出，Pq與Pm分別代表產生總產出的農產品市場價格與生產資料價格，w為工資率，r為土地租金，LON、LOFF代表為雇傭或出賣勞動力量，M為農業(yè)生產資料用量，Ar為土地凈出租量。模型直觀顯示Ar與r有很重要的影響作用，隨著產業(yè)結構的調整，農戶根據土地租金價格決定自己農業(yè)生產規(guī)模，投入的勞動量以及其他的生產投入，在利益最大化下，土地將向種田能手集中，更多數量的農戶對土地的依賴程度降低，農戶為了提高收入，就會想辦法增加rAr的值（在其他變量不變的情況下），就會將多余的土地從事市場交易，進行土地流轉。
國外土地流轉的運行模式與制度安排
國外土地流轉經驗及其運行模式。美國土地流轉。在美國剛建國不久，美國的“西進運動”鼓勵拓荒者建設自己的家園，并免費贈送土地，之后逐步確立了家庭農場制為主的土地制度。美國從二十世紀六十年代就開始關注農地流轉問題，因為美國實行的是以家庭農場為基本經營單位的土地制度，再加上美國歷年來重視個人產權，因此美國有著明晰的土地產權邊界。在美國，以租佃制為主要方式，市場調節(jié)流轉，土地買賣和出租都很自由。在流轉過程中，大多只涉及到土地使用權、經營權的有償轉讓，地主或自找使用者出租，或通過中介出租，價格由市場供求關系決定。在轉讓中，一般由政府與家庭農場主簽訂經濟契約，其目標主要在于擴大農場規(guī)模，優(yōu)化生產要素組合，運用先進科技與管理⑥。政府保留了相當多的對土地的控制管理和收益權，目前美國4.7萬個農村合作組織覆蓋成了全國網絡。
日本土地流轉。二戰(zhàn)后頭四年，日本進行了比較徹底的土地改革，實行農民小土地所有制，也就是我們比較熟悉的“耕者有其田”制度。日本政府從《土地法》（1952年）開始，到《農業(yè)基本法》（1961年），倡導以租賃為主的規(guī)模經營。之后日本經濟迅猛發(fā)展，工業(yè)化進程明顯加快，農業(yè)現代化的步伐也緊隨其后。面對農村問題，日本政府制定并執(zhí)行了《土地利用增進法》，其中政府鼓勵農戶在市場價格的基礎上出租、出賣或放棄自己的土地。日本政府借鑒歐美發(fā)達國家的治理經驗，也在農地問題上引進市場機制，發(fā)揮市場中介作用，鼓勵擴大土地經營規(guī)模。同時，日本政府加強對中介組織的扶持與培育，積極引進西方中介組織發(fā)展的經驗和理論，在國內成立多個由各縣、市町村政府及農協聯合組成的合作經濟組織⑦。1999年頒布《新農業(yè)基本法》制定了新農民進入農業(yè)的技術培訓和管理計劃，為土地產權流動創(chuàng)造社會條件⑧。
法國土地流轉。法國在大革命后農業(yè)經濟發(fā)展十分緩慢，農地閑置，效率低下。二十世紀二十年代起，法國政府決定重振農業(yè)，改革土地繼承制度，頒布了《農業(yè)指導法》。另外，法國政府還做了以下工作：首先，減少農村富余勞動力，鼓勵到退休年齡的農場主退出土地，設立“非退休金的補助金”，鼓勵部分青年農民到工業(yè)、服務業(yè)去投資或就業(yè)。其次，鼓勵市場中介組織的發(fā)展。國家通過中介組織去收購和轉賣農地，訂立長期租約，以刺激投資。同時，法國政府還設置土地事務所和土地銀行等其他的相關機構促進土地的有效管理和流轉，最后，法國政府還建立了比較完善的法律法規(guī)體系來確保土地流轉的正常進行。并且，政府鼓勵建立適度規(guī)模的中型家庭農場及其組合，為符合條件的農戶提供低息貨款⑨。目前法國只有土地所有者自己直接經營和租佃兩種農地經營制度，其政策大大促進了農地的有效流轉，現在六成以上的農地是以租賃方式經營的。
國外土地流轉的制度性規(guī)定。上層設計是制度規(guī)定的保障。美、日、英、法四個國家雖然各自的土地制度不同，但都重視土地的利用而不是土地的歸屬。各種制度本身性的規(guī)定，大都來源于上層設計，因此這些國家的土地流轉都具有政治性，國家在其中扮演著重要的作用。國家是公共利益的代表，土地是一種公共資源，關乎到公眾的基本利益，國家擁有土地的管理權和規(guī)劃權。從美、日、英、法四個國家的實際情況來看，國家對土地流轉的管理和控制非常強有力。如日本對土地流轉的管理主要是通過國家法律來完成的，法國政府采取了積極干預的政策和措施來保障土地流轉的實施，美國則是通過其權責明確的交易秩序原則來進行的。
公平自由是制度規(guī)定的基礎。土地流轉的核心內容是保證土地流轉雙方利益分配的公平，完善對于農民權利的保護和利益的補償機制。英國對農民權利的保護主要是側重于對失地農民的利益補償，建立土地開發(fā)利益回饋的社會制度。日本則重點對農民權利加以保護，建立中介機構和認定農業(yè)者制度，從而提高了土地的利用效率。法國也是側重于保證土地農業(yè)用途的不可變性，設有土地事務所和土地銀行。美國保護土地所有權不受侵犯，需要占用就必須通過購買等有償方式來獲得（個體的無償捐贈也是可以的）。另外，國外通過土地交易市場來實現土地的流轉，在我國資本市場不活躍的背景下，這對于我國來說比較有借鑒意義。比如，法國的土地銀行，日本的合作經濟組織都是土地交易機構，實現土地合理和有序的交易。美國由于其土地產權清晰，土地市場最發(fā)達，其農地買賣和出租均很自由。
國外土地流轉的經驗與中國選擇
立足國情，健全土地流轉的法律法規(guī)。從國外土地流轉的實踐看，各國都有其獨特的經濟和社會發(fā)展條件及經濟基礎，土地流轉受多種因素的影響，決定了各國必須探索適合自身特點的土地流轉道路。在此過程中需要制定符合自身特點的法律法規(guī)，為土地流轉的正常實施提供切實保障。由于歷史原因，當前我國土地制度流轉的相關法律法規(guī)不是很完善，即便是目前已經實施的《土地法》大多只是對土地流轉進行原則性的規(guī)定。因此，政府應該適度進行制度引進，并加以改造，當然也要預防“制度陷阱”。相關部門應該加強實地調研，得到一手數據，完善相關立法工作，通過法律防止產生土地兼并和流失，保證土地正常流轉。同時，規(guī)范土地交易市場，保證農村土地流轉公平合理，不會造成國家耕地的減少，也能提高農地利用效率，激發(fā)農村生產要素的活力。
遵循農村土地流轉規(guī)律，合理處理利益分配機制。從國際土地流轉的經驗來看，大多數發(fā)達國家都遵循土地流轉的基本規(guī)律。因此，我國應從實際出發(fā)，因地制宜，選擇最有利于自己的方式進行改革。農村土地流轉也要符合循序漸進的規(guī)律，在市場經濟條件下，遵循生產力規(guī)律，不能操之過急。另外，土地的流轉都不同程度的受到國家的管理和規(guī)制。其中，國家起著權衡利益的關鍵角色。在土地流轉中，一部分農民不可避免地失去了一些土地的經營權，這些農民失去土地以后成為農村剩余勞動力，就會前往一些發(fā)達城市尋找工作機會，政府就應該保障他們在土地流轉后與所從事的工作接軌。英國通過發(fā)放補助金、養(yǎng)老金，其他國家也制定了相應的政策保護農民利益。歷史經驗表明，只有保障了農民的切身利益，農業(yè)現代化的發(fā)展才能順利進行。因此，我國要健全和完善農村社會保障體系，加大對失地農民的補償，補償標準應當依靠市場土地價格來計算。
適時培養(yǎng)和扶植中介組織，發(fā)展土地交易市場。根據國外的實踐經驗，政府利用制度培育農業(yè)經營主體，積極引導土地流轉方向和發(fā)展經營規(guī)模，值得我國借鑒。當前，我國最重要的是建立土地流轉市場，在各種配套制度還不完善的情況下，應該準確定位政府在土地流轉中的角色，為流轉做好指導、協調、監(jiān)督和管理等各項工作。另外，還要根據實際情況，加強村委會的組織建設，利用政府行政力量扶持培育中介組織，積極開展土地流轉相關的中介服務，比如供求登記、信息發(fā)布、政策法律咨詢、地價評估等。當然參與土地交易市場的主要是農民交易商，其作為土地流轉的市場主體，受教育水平越高，土地市場參與率越高，就越傾向于轉出土地。因此，大力培育農業(yè)經營主體，提高農民綜合素質和技能，有利于實現土地增值、農業(yè)增效和農民增收，進一步繁榮土地交易市場，促進農業(yè)現代化。