丁元竹 國家行政學院決策咨詢部副主任、法學博士、教授,曾擔任聯合國、世界銀行、瑞典國際開發署等若干國際組織咨詢專家
李克強總理在2015年政府工作報告中提到，打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，推動發展調速不減勢、量增質更優，實現中國經濟提質增效升級。大眾創業、萬眾創新是調動全體社會成員的積極性、主動性和創造性，激發社會活力和經濟的內生動力；增加公共產品、公共服務則是通過公共服務和公共產品及或大眾消費和生產，使大部分人民在發展中受益，既是一個激發動力的過程，又是一個收入再分配過程。增加公共產品和公共服務意味著必須推動消費升級，以公共消費擴大內需，依次拉動經濟增長和社會進步。
在政府工作報告中，李克強總理不僅部署了今年乃至今后一個時期中國經濟發展的重大戰略，也提出了與之相關的重大理論問題，需要理論界對相關問題進行更加深入地研究，尤其是與公共產品、公共服務相關的公共消費問題。
一、換一個角度看經濟轉型升級
換一個角度來看經濟轉型升級會是什么樣子？假如我們不是從私人消費，而是從公共消費，不是從私人部門就業，而是從公共部門就業，不是從私人部門，而是從公共部門出發，來看目前正在和將要進行的發展方式轉變，會得出什么結論？換一個角度看問題確實不容易。這需要勇氣和創新性思維，需要調整研究問題的視角。
缺乏創新思維和研究問題的新視角，或者說缺乏新的理論構架是中國經濟長期走不出“囚徒困境”的原因之一。一說到消費不足，就說收入分配不合理；一說收入分配不合理，就說社會保障水平低，云云，一直在經濟領域打轉轉，一直在制度領域打轉轉。
這里，我們只是想通過研究指出，在經濟之外尋求發展的思路也應該得到應有的尊敬，并給予足夠的重視。在新的歷史時期，鼓勵各方學科和部門積極參與重大發展問題的思考與討論，無論對于發展本身還是對于人類認識水平的提高都將是幸事。英國《星期日泰晤士報》2009年12月27日刊登了赫德森研究所經濟政策研究室主任、商業顧問歐文·施特爾策的一篇文章，題為《貪婪的銀行家重惹階級斗爭之憂》。施特爾策在文中說道，“今年是經濟學家潰敗的一年。他們未能預見世界金融體系近乎崩潰的局勢發展，自然無助于加強一貫宣稱經濟學是另一門科學的騙人說法。它現在不是、過去不是、將來也不會是。但是，很多經濟學家自稱他們的模型反映了現實，市場始終按照絕對理性的消費者提供的完美信息運轉，而消費者又受到能夠計算平衡量風險的放貸者的迎合。經濟學教育機構的學生以及研究以經濟行為為基礎的文化的學生專心于大量數學計算之中。經濟學仍然有許多值得我們學習的內容，但是前提是必須由實踐者進行重大反思，而且不能代替研讀偉大的經濟學家的作品的細心讀者能夠發展的那種有用的常識”。根據我們的理解，施特爾策試圖表現出兩個方面的意思，一是經濟學并不像人們想象的那樣，具有無比的解釋力和預見性。二是不管什么樣的經濟學理論，不管是誰的理論，都必須具備經驗和事實基礎。在經歷了這場幾十年未曾發生過的危機之后，讓其他學者與經濟學一道來解釋這個日新月異、令人捉摸不定的世界可能會更實際、更恰當一些。公共部門和社會領域的理論不是憑空出現的，它們是近幾個世紀，特別最近一個世紀公共領域和社會發展的反映。
還有一種思潮值得考慮，這就是，20世紀下半葉，學者們對于現實發展道路的思考甚至是質疑，也應當引起我們的關注和思考，促使我們去尋求新的發展模式。美國學者馬克·布萊思（Mark·Blyth）在研究和總結這場國際金融危機的教訓與經驗后指出，“市場和政府時時處處都是相互重疊、不可或缺、相互排斥、并具備生成能力。作為一種制度，資本主義在政府提供審慎監管的環境中能夠獲取的最蓬勃的發展，美國資本主義也不例外。在政府和市場之間保持何種程度的平衡是一個需要由不同國家來確定的一個政治問題”。有類似思想的人不止布萊思一個人。從更加宏觀的角度考慮這類問題的人數不勝數，核心是圍繞著市場、社會和政府的關系展開的。
政府和市場之間平衡的核心是分配制度及其服務體系的設計模式。我們已經看到，不合理的分配模式造成了相當一部分人的消費不足或沒有能力消費。這種消費不足不僅表現在一個國家之內，也表現在世界范圍內，國與國之間、地區與地區之間，最終制約了發展的步伐。市場機制造成了目前微觀結構與宏觀結構的趨同性、雷同性。這個問題還沒有引起人們的進一步討論。其深層次原因是市場力量缺乏制約，或者人們賦予它絕對的地位。國際金融危機之后，人們不能再循規蹈矩，必須尋求新的發展方式。如果從過去30年中國采取的追趕模式以至后來形成的與發達國家雷同的發展來討論問題，從深層次上說，中國當前發展方式的轉變決不僅僅是經濟領域的收入分配、城鄉關系、產業結構以及地區結構的調整，而是更加深層次的創新，一種超越發達國家傳統模式的自我探索和自我創新。得出上述結論的不僅僅是我們的研究，美國歷史學家龍多·卡梅倫已經看到了發達國家問題的癥結所在，“資源分布得不均衡——不同個人、社會集團和國家之間的不均衡——是經濟發展問題的癥結所在”。而這個問題之所在，就是我們長期追隨的一般意義上的經濟體制。
當前，當西方國家把中國放在一個超級大國位置，不管是重視也好，捧殺也好，中國都需要清醒。因為，它在過去30多年走過的基本是一條追趕的道路。如果它想在這場國際金融危機之后真正成為一個世界大國，就必須有自己的發展道路、自己的發展理論，一種不同西方于發達國家在起步時所遵循的發展理論，而是具有21世紀特征、代表人類新的發展方向的理論?；谶@樣的考慮，我們不禁要問自己，中國要成為一個世界大國，我們在理論上準備好了嗎？中國理論界，中國的經濟學、社會學、管理科學等等，也需要而且應當站在這樣一個高度來認識問題，來重新調整自己的研究方式、研究方法、研究內容。面對發展模式的選擇，理論界應當高瞻遠矚、大徹大悟。
這場國際金融危機給了我們另外一個有待于進一步證明的啟示是，全球化條件下發展的最大難點來自國際經濟社會形勢的不確定性。這種國際經濟社會形勢不確定性的深層次原因產生于各個國家的主權經濟、主權社會和主權政治的傳統性重合在以信息技術為基礎的全球化經濟體系中發生缺失。換句話說，以信息技術為基礎的全球化經濟打破了傳統工業社會中的主權經濟、主權社會和主權政治統一性，成為當今世界發展中的基本矛盾。這也是我們當前面對的這場全球金融危機與20世紀30年代那場世界經濟大蕭條的顯著不同點之一。主權經濟、主權社會和主權政治的重合缺失增加了主權國家宏觀經濟調控和社會管理的難度。中國政府在加強宏觀調整方面已經取得的成就是否證明全球化下更需要強大、更具有應變能力的政府？
2008年以來的國際金融危機的沖擊時隱時現，中國面臨新的發展機遇和挑戰?；厥讎H金融危機的沖擊，痛定思痛，新的發展不僅僅是經濟的增長，更應當是經濟社會的可持續發展?？沙掷m發展的關鍵是在提高質量上下功夫，而提高發展質量的關鍵是引進大量新的發展部門，并使原有的部門和新的部門之間協調發展，建立一種平衡關系。
擴大以公共群體為目標的公共消費
（一）從兩個假定說起
假定有A和B兩位消費者，他們各有100萬元用于消費。
消費者A將這100萬元用于購買了奢侈品或進行了奢侈消費，那么它最終產生了兩個結果，一個結果是他滿足了自己的消費需求和消費欲望，另一個結果是他拉動了奢侈品產業的發展，增加了奢侈品產業收入，包括老板和產業工人的收入及其就業。在這種情況下，大部分收入應當是進了老板的口袋，財富是趨于集中的。
消費者B將這100萬用于公益事業，比如用于農民的信息技術的提高，給200萬農民買了電腦，那么它最終會有三個結果，一個結果是他滿足自己的公益追求，一個是他推動了電腦產業的發展，增加了電腦產業的收入，包括老板和產業工業工人的收入及其就業，三是他增強了農民的技能，或者是發展能力。農民使用電腦除了獲得信息，提高生產技能之外，使用電腦需要消費電，需要網絡支出，還需要其他耗材的支出等等。
消費者A和B的消費行為不同之處在于：一是消費目的不同，A純屬個人消費，B則是屬于公共消費。二是消費的結果是不一樣的，A的消費到他消費為止，而B的消費會帶動更多的消費，甚至會形成一個巨大的消費鏈條?！案蝗说纳畋匦杵废M量與窮人的需要差不多，他們主要是奢侈消費。富人收入的增加刺激的是奢侈消費品的生產，而且有限，比起大多數窮人因收入減少對生產的副作用要小得多（何止斌：《經濟學300年》，湖南科學技術出版社，2010年，第110頁）。這也是為什么貧富差距過大并達到一定水平之后經濟停滯的原因之一。政府，甚至包括富人都需要明了，經濟領域的利他主義實際上也是最大的利己主義。利己主義和利他主義從來就不是各不相關，而是一對孿生兄弟。
進一步說，公共消費是指那些以公共群體為目標的消費，它一方面具有再分配的功能，另一方面又具有擴大消費的功能。從拉動需求和推動經濟發展的視角看，它更能拉動經濟的發展。在這個意義上，“所謂公共消費是指由政府和為居民服務的非營利機構承擔費用、對社會公眾提供的消費性貨物與服務的價值。在生產力水平提高和經濟發展的基礎上，在不減少個人消費基金和犧牲個人消費質量的前提下，社會消費基金和公共消費數量不斷增加是人類社會發展的必然趨勢。第一，公共消費的比重將增加。社會公共消費在消費基金中所占比重如何，從目前世界的情況來看，與一個國家經濟的發達程度具有正相關的關系。發達國家的社會公共消費比重要高于發展中國家和落后國家，但總的規模一般均保持在20%以內，只有少數高收入石油國家略有超出。第二，“居民享受公共消費的差別將減小”。（尹世杰：《消費經濟學》，湖南師范大學出版社，2003年版）由此可以看出，公共消費本身就具有再分配功能，消費量取決于收入多少。通過公共消費來消除貧富的兩極分化，對一國經濟穩定持續增長是有利的。
（二）公共消費與公共就業
進一步說，公共消費是指政府在公共物品和公共服務上支出以增加福利的消費。也有研究指出，公共消費由“一國政府花費在養老金和基礎設施改善上的支出”?？ㄈ蚝臀膱D拉提供了一個分析消費分配動態的工具，一個依賴于公共消費偏好的期限定性作用的因素。按照他們的研究，消費分配與公共消費和私人消費替代邊際率相交。這個結果直接來自于每個消費者不同的替代邊際效率的消費。我們可以引申出一些新的推論，這就是，公共消費和私人消費在一定程度上、一定范圍內是可以相互替代的，但是，超出一定范圍，就會相互抑制。我國現階段的社會保障體系缺失，教育資源布局不合理和缺乏公正，在相當程度上抑制了個人消費。福利國家的過度公共支出抑制了經濟快速增長是另外一個方向的例證。由此可以進一步引申出僅僅靠改變經濟發展方式無益于解決中國當前發展中的結構性問題，必須在階段性特征上下功夫，擴大這個階段上的公共消費?！耙欢〝盗康墓苍O施建設，如街道、橋梁、兵工廠、海軍基地、議會大廈、警察局和消防隊，是提供基本的公共服務所必需的。社會對這些公共建設本身有需要，需要就是其存在的理由”。（亨利·黑茲利特, 《一課經濟學》，中信出版社，2008年版，第20頁）
這里延伸的問題是，公共建設必須以民眾的需求為宗旨。而不是為發展公共部門而發展公共部門，為公共消費而公共消費，為就業而擴大公共就業。這里要掌握一個標準，那就是必須使公共消費與私人消費保持和諧，不能因為公共消費而損害私人消費，也不能因為公共就業而損害私人就業。更不能因為擴大公共消費導致納稅人生產性投入不足，最終損害經濟發展。從轉變發展方式的角度看，需要對公共消費和就業的內在結構進行深入分析?！半m然經濟學家對政府消費的含義和間接影響意見非常不一致，但是沒有人會反對這樣的觀點，即政府的經濟活動應該作為一個部門來分析，就像企業部門和家庭部門一樣”。（羅伯特·耐爾·海爾布倫納：《經濟學的秘密》，海南出版社，2001年版，第117-118頁）
如果用這個觀點看2009年應對國際金融危機中的擴大公共消費存在的問題，我們認為，總體上擴大公共消費的方向是對的，具體到公共消費內部的結構不合理，把過多的資金投到了社會不需要的領域，諸如道路、橋梁和機場等。而基本公共服務，諸如教育、養老服務體系等社會需求的投入不足。
以擴大公共消費拉動內需和促進分配格局調整
（一）擴大內需必須擴大大部分人的需求
現實告訴我們一個基本道理：擴大內需必須擴大大部分人的需求，而不僅僅是少數人的奢侈需求。因此，擴大內需首先是一個收入再分配的過程，要讓國民收入更多地進入廣大工人和農民的口袋。其次，擴大內需必須由向物質的投入轉向人力資本的投入。
要把更多公共投入用于人力資本。中國的慈善捐贈要解放思想，要由過去的慈善捐贈主要用于設施設備投入轉向對人的投入，用于慈善組織員工的工資和福利。從經濟學的觀點來看，用于慈善組織員工的工資和福利對于擴大就業和消費與用于社會弱勢群體的效果是一樣的。實事求是地講，當前從事公益事業的大部分員工是作為職業的，而不是作為事業的，作為職業者的慈善人士同樣需要就業和消費。通過職業慈善人士來開展各種慈善活動，特別是能力建設、社會服務，具有一對一的性質，具有很大的社會效益。
在最近幾年的調研和實際工作中我們發現，一些部門、地方政府、企業和社會組織在建設中爭資金、爭項目，而往往對于項目建成后的運營問題考慮不足，項目建設和項目運營不能很好地銜接起來，項目建成后缺乏足夠的運營費用、合適的運營體制和運營機制，結果造成資金浪費和資源閑置。這類現象，在基本公共服務、文化、環境保護、農田水利等基礎設施建設中都曾有所發生。近年來，一些地區利用國債和地方財政建設了大量的城市基礎設施，由于部分地區財政困難，居民收入水平不高，繳費有難度，設備和設施處于閑置狀態。
在擴大國內投資需求過程中，要妥善處理好設施投資、設備投資、人頭費用的關系，真正實現擴大內需的目的。只有使項目運營起來，才能實現擴大就業，提高居民收入，擴大居民消費的目的。國內投資需求和國內消費需求之間的關系十分密切。讓廣大居民獲益是實現有效擴大內需的關鍵。實現這一目標，不僅需要有正確的財政政策、貨幣政策、稅收政策和公共服務政策，還需建立和完善相應的體制和機制。擴大投資需求就是要使投資項目真正運營起來，把項目運營與就業、居民生活、居民需求有機結合起來。
公共消費問題又是一個收入分配問題，尤其是一個二次分配問題。因為，優化政府支出結構關鍵在于提高政府的公共服務能力，尤其是提高政府為低收入群體提供公共服務的能力，它是政府通過實物轉移來調節收入分配的有效手段。從國際經驗來看，我國公共消費中公共服務消費的比重嚴重偏低。
（二）完善促進公共消費中的體制機制
第一，進一步完善有關部門之間的責任劃分與權責銜接。在我國政府投資體制中，公共服務投資在設備、設施和人員配置是分屬不同部門的。一些部門只負責設施投資，而不負責設備和人頭費用的投入；另外一些部門則負責設備和人員的費用，而不負責設施投資，部門之間在項目建設中缺乏銜接。因此，在投資規劃和計劃制定過程中，往往會出現設施投資到位、設施建成，而設備和人頭費用不能及時配備，造成固定資產投資閑置，不能為居民提供就業機會和現實的消費供給，難以滿足消費需求。
擴大國內需求不僅要擴大投入規模，更要考慮資金使用的有效性。在中央政府、地方政府、政府各部門之間、政府和企業之間以及和社會組織之間要形成一個有機的協同機制，通過完善體制和機制，使擴大投資需求真正有效，達到推動經濟社會全面發展的目的。在擴大內需的過程中，發展和改革必須有機結合起來。這里的改革涉及中央和地方、政府各個部門之間、政府與企業、政府與社會組織之間關系的協調與理順。
第二，明確運營主體，制定配套政策。由于存在著公共服務設施交給企業管理而缺乏必要的政策措施的情況，一些地方政府直接運營和管理項目，致使項目運營效率不高。也有的地區把項目交給企業運營，但政策不配套，企業運營困難。例如，某省一縣把由國債投資興建的污水處理廠交給當地的供排水有限責任公司管理，允許該企業適當收費。該項目總投資約2400萬元，中央政府投入近2000萬元，需要地方政府、業主自籌409萬元，對于公用事業來說，讓企業這樣運營是有困難的。
第三，鼓勵社會組織和社會資本進入公共消費領域。目前，對于屬于基本公共服務領域的投資，社會組織和民辦非企業單位參與不夠。由于某些政策不到位，社會力量舉辦教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利、生態環境、社區服務、人口和計劃生育等存在一定難度。一些民辦非企業單位不能獲得相應政策待遇，在申請立項、稅收優惠、資格認定、人才引進、職稱評定、繼續教育、獎勵表彰、證照辦理、收費標準等方面，參照執行與同類別的公辦事業單位政策待遇有明顯的差別，不能很好發揮社會建設主體的作用。
總之，2015年李克強總理的政府工作報告提出了新時期中國經濟發展動力的重大戰略思考和戰略部署。公共消費是消費的重要組成部分，隱含著重要的戰略意義，也可以說是戰略性消費，因此必須放在戰略位置上考慮，只有這樣，中國經濟的“雙引擎”才能真正發動起來，引領經濟新常態下的經濟持續穩定增長。