江飛濤 社科院工經(jīng)所市場(chǎng)與投資研究室副主任
戰(zhàn)后70年來(lái)，貧窮國(guó)家力圖啟動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中等收入國(guó)家則試圖實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并進(jìn)而跨越 “中等收入陷阱”，然而兩方面均成功者寥寥可數(shù)。日本及亞洲“四小龍”則是其中的佼佼者，它們比較順利地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化并成功跨越中等收入陷阱，進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體甚至是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的行列。對(duì)于許多陷于低收入或中等收入陷阱的發(fā)展中國(guó)家而言，如何從成功者的經(jīng)驗(yàn)與失敗者的教訓(xùn)中學(xué)習(xí)，并“復(fù)制”工業(yè)化的成功，仍然是現(xiàn)階段面臨的重大難題。
日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家大野健一先生曾在若干發(fā)展中國(guó)家擔(dān)任政策顧問(wèn)，現(xiàn)在還是越南政府的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)，他的新書(shū)《學(xué)會(huì)工業(yè)化》，致力于幫助這些國(guó)家走出困境。大野健一先生認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)量在很大程度上決定了一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成就。他在這本新書(shū)中試圖通過(guò)剖析和比較世界各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的最佳實(shí)踐范例，為發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供學(xué)習(xí)和制定有效政策的途徑。相比較之前許多探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策的著作，該書(shū)具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，該書(shū)更側(cè)重于實(shí)踐而不是僅僅停留于理論層面的爭(zhēng)論，它為讀者展現(xiàn)了大量詳實(shí)、鮮活的具體案例及其相應(yīng)的政策過(guò)程與措施，這些案例主要來(lái)自于東亞國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)；第二，該書(shū)頗為注重對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策程序與政策組織機(jī)制的系統(tǒng)性研究，該書(shū)認(rèn)為合理的產(chǎn)業(yè)政策程序與政策組織機(jī)制是一個(gè)國(guó)家能否制定高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵，而現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策研究大多忽略了這一領(lǐng)域。這也恰恰是該書(shū)對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際與理論研究所做出的重要貢獻(xiàn)，它開(kāi)拓了產(chǎn)業(yè)政策研究極為重要的一個(gè)新領(lǐng)域。
該書(shū)在對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程的開(kāi)拓性研究中指出，對(duì)于成功實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策而言，選擇合意的政策固然重要，但更為基礎(chǔ)、更為關(guān)鍵的是構(gòu)建完善制定產(chǎn)業(yè)政策的程序和組織機(jī)制以確保好的政策被制定并得以有效實(shí)施。該書(shū)通過(guò)解析與比較東亞國(guó)家制定產(chǎn)業(yè)政策的組織基礎(chǔ)與程序，試圖從東亞所謂最佳的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中，辨識(shí)出這些國(guó)家在政策制定程序與組織構(gòu)架中存在的特征，尤其是那些保障政府制定良好產(chǎn)業(yè)政策所需要的重要特征。他指出，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政策愿景可信賴的承諾是制定高質(zhì)量政策的先決條件，確保不同部門(mén)間能有效協(xié)調(diào)的具體組織安排是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵；在進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、分析和國(guó)際比較以及起草和評(píng)論政策文本時(shí)，要積極動(dòng)員國(guó)內(nèi)外學(xué)者、產(chǎn)業(yè)專家和咨詢公司的參與，根據(jù)充分的信息和分析，通過(guò)說(shuō)服和協(xié)調(diào)主要利益相關(guān)者在政策的所有關(guān)鍵內(nèi)容上達(dá)成共識(shí)，利益相關(guān)者名義上的參與并不能有助于提高政策制定的質(zhì)量。只有經(jīng)過(guò)這樣的程序所制定的政策，一旦被采用，才會(huì)得到各參與方的堅(jiān)決支持和自愿執(zhí)行。大野健一先生的這一研究無(wú)論對(duì)于拓展產(chǎn)業(yè)政策研究的新領(lǐng)域，還是對(duì)于理解真實(shí)世界中的產(chǎn)業(yè)政策，均具有較高的價(jià)值。該書(shū)對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策程序與組織機(jī)制的研究，對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)而言具有重要的借鑒價(jià)值。
近年來(lái)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策密集出臺(tái)，政策制定過(guò)程中組織機(jī)制與程序方面存在的根本缺陷，以及由此帶來(lái)政策質(zhì)量不高、政策實(shí)施效果不佳等嚴(yán)重問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。在中國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程與組織機(jī)制下，“條塊分割”的行政官僚體系是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過(guò)程的核心，整個(gè)政策過(guò)程更為封閉和不透明，普通相關(guān)利益者難以參與政策的制定過(guò)程，這就使各部門(mén)在產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中，盡其所能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，因而產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈的部門(mén)利益化和碎片化的特征。
政策制定過(guò)程本應(yīng)是政策的相關(guān)利益者表達(dá)其利益訴求、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商與妥協(xié)的過(guò)程，但中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程，多數(shù)普通政策相關(guān)利益者或利益群體被排除在政策的制定過(guò)程之外，這些相關(guān)利益者（或群體）亦無(wú)正式渠道表達(dá)其利益訴求，更不可能從實(shí)質(zhì)上制約行政部門(mén)在政策制定中擴(kuò)張本部門(mén)權(quán)力和利益的行為。在行政官僚體系主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策制定中，由于缺乏監(jiān)督與社會(huì)力量制衡，政策制定者通過(guò)對(duì)政策過(guò)程的壟斷創(chuàng)租、設(shè)租，為少數(shù)利益相關(guān)人或行政官僚體系自身的尋租提供了便利和制度保障。
中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程的封閉性和不透明性，還對(duì)成功實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)了其他方面的不利影響。在開(kāi)放、透明的政策過(guò)程中，不同相關(guān)利益者有機(jī)會(huì)表達(dá)利益訴求、競(jìng)爭(zhēng)性游說(shuō)，不同政策理念與方案有機(jī)會(huì)得到展示與競(jìng)爭(zhēng)，在這個(gè)過(guò)程中，相關(guān)信息、知識(shí)不斷被披露、比較與驗(yàn)證，這既有利于政策的制定者（或者決策者）獲取更充分、更準(zhǔn)確的信息，進(jìn)而克服政策制定過(guò)程中的信息失靈問(wèn)題。而在當(dāng)前封閉、不透明的產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中，多數(shù)利益相關(guān)者以及學(xué)者、專家很難實(shí)質(zhì)性參與政策討論與制定，信息的展示與披露也很不充分，這一方面不利于相應(yīng)部門(mén)制定高質(zhì)量的政策，另一方面使得能夠參與政策制定過(guò)程或者能影響政策的少數(shù)特殊利益相關(guān)者，或者其利益代言人，利用其信息優(yōu)勢(shì)，有選擇地向政策部門(mén)披露信息，甚至向政策部門(mén)披露錯(cuò)誤的信息，以誤導(dǎo)政策部門(mén)，從而影響政策朝有利于自身利益的方向發(fā)展。這一點(diǎn)充分體現(xiàn)在一系列產(chǎn)業(yè)政策制定的過(guò)程中，如石化、鋼鐵、汽車等行業(yè)扶持大企業(yè)（尤其國(guó)有大企業(yè)）限制小企業(yè)、限制進(jìn)入、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，制定低水平牛奶制品標(biāo)準(zhǔn)，低水平的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，低水平成品油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等。
因此，當(dāng)前中國(guó)迫切需要反思和重構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策的程序與組織機(jī)制，而《學(xué)會(huì)工業(yè)化》一書(shū)為此提供了極為重要的借鑒。但是，亦需要指出該書(shū)中產(chǎn)業(yè)政策程序的研究還局限于描述并比較分析不同國(guó)家政策制定的組織構(gòu)架、程序、政策主體的行為（尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)與官僚體系的行為）及三者的特征的，以圖從中找出好的產(chǎn)業(yè)政策制定程序與組織機(jī)制、政策主體行為應(yīng)具有的特征。這在很大程度上，是發(fā)展型國(guó)家與嵌入自主性等理論研究思路的延續(xù)。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策制定的組織機(jī)制與程序如何影響不同政策主體的行為空間與行為方式，進(jìn)而如何影響產(chǎn)業(yè)政策的形成與質(zhì)量，仍有待進(jìn)一步的研究。《學(xué)會(huì)工業(yè)化》一書(shū)為產(chǎn)業(yè)政策研究開(kāi)拓了一個(gè)極其重要的新領(lǐng)域，期待大野健一先生更為深入的研究，也期待越來(lái)越多的政策或?qū)W術(shù)研究者加入這一行列。
最后，總結(jié)一下。在我看來(lái)，該書(shū)，尤其是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策程序與組織機(jī)制的研究，值得中國(guó)“那些對(duì)制定和推行發(fā)展政策十分感興趣的人，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的官員和管理者、發(fā)展領(lǐng)域的專家和顧問(wèn)、政策領(lǐng)域的研究者和學(xué)生”高度關(guān)注。