編者按：

以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權(quán)威的行政體制改革研究機構(gòu)，中國行政體制改革研究會連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。?

中國網(wǎng)與社會科學(xué)文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實踐議題進行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。

汪玉凱 中國行政體制改革研究會副會長，國家行政學(xué)院教授

袁啟華（中國行政體制改革研究會《行政改革內(nèi)參》副主編）、張舒婷（中國行政體制改革研究會《行政改革內(nèi)參》編輯）、沈鵬（中國行政體制改革研究會辦公室工作人員）等參與了本問卷的制訂、調(diào)研等工作。

對于國務(wù)院推進以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為重點的行政改革，以及與此息息相關(guān)的地方治理，社會各界究竟如何評價，他們又有什么樣的期望，下一步的改革要注重什么，本問卷調(diào)查通過對全國不同類型的黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位管理人員以及社會普通民眾，進行了調(diào)查與分析，并得出一些重要的結(jié)論。

為了了解黨政機關(guān)公務(wù)員、企事業(yè)單位管理人員、基層社區(qū)工作人員以及普通民眾等對以審批制度改革為重點的地方政府治理創(chuàng)新的看法，《行政改革藍皮書》課題組從2014年5月開始歷經(jīng)2個多月在全國范圍內(nèi)進行了問卷調(diào)查。本次調(diào)查問卷共發(fā)放出500多份，其中收回的有效問卷共465份。

從被調(diào)查對象對行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新的總體判斷看，整體上還是持較為樂觀態(tài)度的。一個顯著的例子就是，對中央提出2014年地方行政體制改革要在年內(nèi)完成這一個大目標(biāo)，絕大多數(shù)被調(diào)查者都表示出較強的信心，認(rèn)為會如期完成和不應(yīng)一刀切的人數(shù)占被調(diào)查人數(shù)的874%，只有127%的人認(rèn)為執(zhí)行會“慢半拍”，甚至是“雷聲大，雨點小，不要寄予太大期望”。

（一）社會對地方行政審批制度改革的最大期望是什么？

了解公眾對地方政府行政審批制度改革的期望，是準(zhǔn)確評價本輪地方行政改革的前提。圍繞這個話題，我們共設(shè)計了兩個不同的問題：一是針對普通公民的，如“對地方政府改革而言，你認(rèn)為普通民眾最大的期望是什么？”絕大多數(shù)被調(diào)查者對民生以及公共政策公平正義的兩個選項高度關(guān)注，超過了50%。而這方面的問題之所以不盡如人意，又與政府的部門利益以及腐敗等行為有直接關(guān)聯(lián)，兩者加起來也達到344%。這個調(diào)查結(jié)果與我們平時對社會的實際感覺基本是一致的。

第二個問題是針對企業(yè)的，如“在地方行政改革中，企業(yè)最希望得到什么？”調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)人第一選項不是過多的行政審批事項，也不是對企業(yè)過多的收費等，而是公平的市場競爭環(huán)境，這從另一個角度證明，把政府職能轉(zhuǎn)向“維護良好的市場和社會秩序、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及保障社會公平正義”的極端重要性。

（二）簡政放權(quán)、激活市場及社會活力改革的最大阻力在哪里？

為了了解被調(diào)查者對地方政府改革阻力的認(rèn)知，在調(diào)查問卷中，專門設(shè)計了兩個相關(guān)的問題：一是有關(guān)簡政放權(quán)、激活市場和社會活力改革中有可能遇到的最大阻力；二是在行政審批制度改革中會不會出現(xiàn)由地方政府的不作為或者應(yīng)付等導(dǎo)致“中梗阻”現(xiàn)象。

調(diào)查顯示，以往政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府行為得不到有效控制，客觀上為本輪改革的推進設(shè)置了障礙，盡管中央作出的全面深化改革決定明確提出未來的改革仍然要以經(jīng)濟體制改革來牽引、為重點，但實際上，其他各方面改革，包括經(jīng)濟體制改革、社會體制改革、文化體制改革以及生態(tài)文明體制改革的推進，如果離開政府改革的推進都很難有實質(zhì)性進展，因此，加大政府改革的力度，特別是加大簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的力度，顯得尤為緊迫和重要。

（三）地方政府及其工作人員能承接好中央簡政放權(quán)和社會管理的職責(zé)嗎？

簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革，不僅考驗中央政府的智慧，也考驗地方政府的能力。其中最大的擔(dān)憂就在于地方政府特別是廣大地方公職人員究竟有沒有能力承接好中央簡政放權(quán)后的職責(zé)，對經(jīng)濟社會實施有效的治理。

調(diào)查結(jié)果在一定意義上反映了基層公務(wù)員這個群體的行為復(fù)雜性和形象的不穩(wěn)定性，如何提升基層公務(wù)員的執(zhí)行力，特別是規(guī)范其執(zhí)法行為，仍然是一個不可小視的問題。我們傳統(tǒng)的這套社會管理方法、手段乃至思維，確實需要反思和改進，因為當(dāng)絕大多數(shù)直接參與社會管理的地方政府黨政公務(wù)人員以及基層人員，都不認(rèn)可這樣的管理手段和方式的時候，就說明這方面的問題是何等嚴(yán)重。

（四）構(gòu)建權(quán)力清單能夠防止公共權(quán)力的濫用嗎？

提高政府管理的公開性和透明度，讓權(quán)力運行在陽光之下，是現(xiàn)代政府治理的基本理念和價值。本輪行政體制改革中，在簡政放權(quán)、取消下放行政審批事項的基礎(chǔ)上，政府各個部門構(gòu)建權(quán)力清單，并向社會公布，接受群眾監(jiān)督，是一個顯著特征。

在回答“現(xiàn)在各部門、各地方都在按照中央要求曬權(quán)力清單、亮權(quán)力家底。調(diào)查表示，對于這樣的改革，包括公務(wù)人員中的絕大多數(shù)人在內(nèi)，不是看政府部門在口頭上做出了什么承諾，而是實際上落實到了什么程度。

目前我國的公務(wù)人員執(zhí)法過程中存在的一些問題，不都是公務(wù)人員本身的素質(zhì)問題，而是與復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境、上級行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)等也有直接的關(guān)系。在目前中國政府行政運作中，還存在諸多脫離實際、用人不正之風(fēng)等的環(huán)境下，對基層公務(wù)人員的苦衷也許局外人很難真正理解。這說明整體上改善基層從政環(huán)境，顯得尤為重要。

（五）“放管結(jié)合”的難點在哪里？

以簡政放權(quán)、行政審批制度改革為抓手，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，無疑是本輪行政體制改革最大的特點和亮點。這是更好地讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要條件，政府只有在“市場決定”的前提下，才能更好地發(fā)揮作用。然而，權(quán)力下放、減少不必要的行政許可、行政審批，決不意味著可以一放了之，而是要在為市場、社會、企業(yè)松綁之后，還不能造成政府監(jiān)管的缺位，出現(xiàn)混亂。因此，如何實現(xiàn)“管放平衡”，防止“一統(tǒng)就死，一放就亂”就成為改革的題中應(yīng)有之義，也成為改革的難點。

圍繞調(diào)查結(jié)果進行分析，在目前的情況下，改革的著力點還應(yīng)該放在簡政放權(quán)上，而不是過多擔(dān)憂“一放就亂”，因為隨著相關(guān)配套改革的深入，如社會誠信體系建設(shè)、政府購買服務(wù)以及不動產(chǎn)登記制度等的出臺，都可以對減少政府對市場、社會的干預(yù)提供新的制度保障，創(chuàng)造良好的環(huán)境?？春玫胤秸ㄟ^機構(gòu)改革和整合來克服政出多門、多頭審批的人占絕大多數(shù)。但也有將近四分之一的人“不抱希望”，甚至認(rèn)為是“換湯不換藥”。這說明相當(dāng)多的人對本次地方機構(gòu)調(diào)整和審批制度改革還有相當(dāng)?shù)谋Ａ簟?/p>

（六）電子政務(wù)真能推動政府治理方式創(chuàng)新嗎？

推進政務(wù)信息化，大力發(fā)展電子政務(wù)，是這些年來我國確立的一項重大戰(zhàn)略，我國提出要用政務(wù)信息化帶動企業(yè)信息化和社會信息化。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國電子政務(wù)已經(jīng)取得重大進展，各級黨政機關(guān)、公務(wù)人員對信息化的依賴程度越來越高，許多地方都把大力發(fā)展電子政務(wù)作為推動政府治理創(chuàng)新的重要路徑和手段。黨政官員、企事業(yè)單位人員以及社區(qū)群眾是如何評價電子政務(wù)的？

整體上看，被調(diào)查者中的多數(shù)人雖然是黨政機關(guān)公職人員或企業(yè)事業(yè)單位人員，畢竟，民營企業(yè)家以及社區(qū)人員相對較少，多數(shù)人應(yīng)該是電子政務(wù)的實際操作者和實踐者，但從調(diào)查結(jié)果看，對其價值有明確認(rèn)識的人并不占明顯優(yōu)勢。

這說明兩個問題：一是許多地方的電子政務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建確實存在一些注重形式、缺乏實際應(yīng)用的問題，電子政務(wù)主要對內(nèi)部提供網(wǎng)上辦公等方面的應(yīng)用，對廣大民眾的服務(wù)、對企業(yè)的服務(wù)整體上還沒有真正運作起來，特別是面向民生的應(yīng)用系統(tǒng)太少，存在嚴(yán)重的資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難、互聯(lián)互通難等方面的問題，普通百姓感覺還不明顯。二是我們的電子政務(wù)如何更好地體現(xiàn)以人為本的理念，電子政務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)如何與政府公務(wù)人員的服務(wù)和管理有機結(jié)合起來？要尋找到二者的結(jié)合點。只有這樣，電子政務(wù)在推進政府治理創(chuàng)新方面才能真正派上更大用場。這一點尤其值得地方政府及其公務(wù)人員注意。