編者按：中國以簡政放權、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會連續四年發布“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結合地方實踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創新進行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。

中國網與社會科學文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，并圍繞地方治理創新等實踐議題進行系統總結和梳理。

任進 國家行政學院法學部教授、博士生導師，國家行政學院行政法研究中心主任、憲法室主任

行政權力涉及的內容，包括政府及部門實施法律、法規的行為和政府及部門實施行政管理的行為。行政權必須依法律、法規設定，這是依法行政的最基本要求。在深化行政審批制度改革基礎上加強地方政府及部門權力清單制度建設，體現了黨的十八屆三中全會、四中全會關于深入推進依法行政、加快建設法治政府對行政主體行使權力的新要求。權力清單中行政職權主要由法定行政機關或機構、被授權組織和行政機關委托組織依法行使，范圍涉及政府或部門對外行使的影響相對人權利義務的活動。要科學界定行政審批與其他行政行為以及行政執法、行政管理、指導服務和其他行政職權的范圍和分類，遵循基本原則和程序，并處理好各種關系，做到繼承創新、定變統一、點面結合、動靜平衡、上下聯動和協調配合。

理順政府及其部門的職權關系

推行權力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權關系，解決職權交叉、多頭管理、多層執法等問題。

（一）理順政府與部門職權關系

政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使經濟、教科文衛體、資源環保、城鄉建設和財政、民政、公安、民族、司法行政、監察、計生等部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權應由本級政府負責。

同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規定了各級政府及其環境保護主管部門、政府其他有關部門在資源保護和污染防治等環境保護工作中的職權或責任，以及縣級以上環境保護主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經人民政府批準責令停業、關閉等處罰權。有關法律、法規、“三定規定”還界定了相關部門的職權。

（二）理順中央與地方政府事權關系

推行權力清單制度還涉及中央與地方政府的職權關系。地方政府管理本行政區域內行政工作，但外交、國防、海關等涉及國家主權的事項，金融、國稅、外匯等關系國民經濟命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。根據三中全會決定，“國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則的管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權”。四中全會決定要求“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”。這些都為理順中央與地方政府事權關系提供了指導依據。

有的法律和規范性文件作了規定。如《教育法》第14條規定，“國務院和地方各級政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作；中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方政府管理；高等教育由國務院和省級政府管理”。

又如根據《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄的通知》，“企業投資建設本目錄內的固定資產投資項目，按照規定報送有關項目核準機關核準；企業投資建設本目錄外的項目，實行備案管理；事業單位、社會團體等投資建設的項目，按照本目錄執行。按照規定由國務院核準的項目，由發展改革委審核后報國務院核準。核報國務院核準的項目、國務院投資主管部門核準的項目，事前必須征求國務院行業管理部門的意見。由地方政府核準的項目，省級政府可以根據本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限”。

按照深化行政體制改革的要求，國務院主要是根據事務的性質來區分中央與地方政府各自的事權，同時，還要考慮事務的涉及范圍、管理的效率和經濟性、公正性等因素，以突出不同層級政府履行職能的重點。

（三）理順不同地方政府之間的職權關系

推行權力清單制度還涉及各級地方政府之間的職權關系。按照中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》的要求，“地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導”。

省級各部門要加強對市縣的指導，明確本系統權力事項的名稱、歸類、實施依據、實施主體等標準；市級部門做好所屬縣（市、區）部門權力事項的比對；省市縣三級加強上下聯動，研究職責下放事項的銜接工作。省級政府權力清單中，有的作了大致區分，如浙江省權力清單中，行政權力涉及省級保留和市、區（縣）屬地管理、共性權力和審核轉報的內容。

根據《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄的通知》，由“地方政府核準的項目，省級政府可以根據本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限；由省級政府核準的項目，核準權限不得下放”。但有的地方政府管理事項確需下放，應如何處理？根據委托理論和授權理論，地方政府對確需下放的審批事項，可按照《行政許可法》的規定，委托下級政府或其部門行使審批權，也可以依法授權下級政府或其部門行使審批權。

推行權力清單制度應遵循的原則

程序和需處理好的關系（一）原則和程序

推行權力清單制度應遵循職權法定原則，使行政權的來源具有法律依據。行政機關行使職權，依法律、法規、規章及其清單進行。

同時，推行權力清單制度還要符合精簡、統一、效能的要求。隨著經濟社會的發展和行政體制改革的深化，行政權力應依據職能調整、優化配置的要求和精簡的原則確定。此外，推行政府權力清單制度要符合機構編制管理體制，堅持中央統一領導、地方分級管理，發揮中央和地方兩個積極性。

四中全會要求“行政機關要堅持法定職責必須為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”，因此按照權責一致的要求，還要建立責任清單制度，明確政府的責任，做到有權必有責。

行政責任，即行使地方政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規定、“三定規定”中的規定。行政職權和職責的梳理比較困難，主要是因為行政職責在法律條文中一般只有原則規定，而行政權力比較具體，一般在法律條文中有明確規定，但權力和職責又往往難以區分。省級政府權力清單中，有的作了責任清單的探索，如浙江省設立獨立的責任清單，涉及部門職責、與相關部門職責邊界、事中事后監管制度和公共服務事項。

此外，還要建立負面清單制度，即企業投資項目核準目錄，按投資領域、類別和內容等分別列舉，方便各類市場主體依法平等進入清單之外的領域。

推行權力清單制度應遵循基本程序。一是要梳理政府及部門職責，摸清底數；二是編制權力目錄和運行流程圖；三是要對現有權力進行調整、優化權力流程；四是要公開權力清單和流程；五是要建立健全對權力行使的事中事后監管制度。

地方各級政府推行政府及其部門權力清單制度本身也要遵循一定程序，如對政府權力清單，可由本級政府提出，經上一級政府機構編制管理機關審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權力清單，還應當報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權力清單，由本級政府部門提出，經本級政府機構編制管理機關審核后，報本級政府批準。

（二）處理好幾個關系

在推行地方政府及其部門權力清單制度的進程中，除了遵循以上基本原則和程序外，還要注意處理好以下關系。

第一，地方政府及其部門權力清單制度是在行政執法責任制、政務公開、效能建設、行政審批制度改革基礎上逐步推進的，但又與這些改革有所不同，不僅主管部門不同，而且涉及的概念、范圍、主體和工作任務等也不完全相同。推行地方政府及其部門權力清單制度，要以十八大及十八屆二中全會、三中全會、四中全會決定為指導，總結以往改革經驗，在原有基礎上有所創新、有所完善、有所發展。

第二，按照中央要求，要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”，而且“在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為地方性法規和地方政府規章；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法規規章，要及時修改和廢止”。推行權力清單制度也是這樣：一方面，行政改革和職能轉變的特點，是變革原有體制、機制；另一方面，法治政府的特點，是各級政府及部門要一體執行法律法規。因此，推行地方政府及其部門權力清單制度，既要堅持權力法定原則，又要大力推進改革創新，逐步完善；既要將法律、法規、規章和“三定規定”作為行政職權的依據，又要發揮法律法規引領、規范和推動改革的作用，使權力清單制度建設在法治軌道上，并完善不適應改革發展要求的規定和制度。

第三，既全面清理、規范又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。深化行政審批制度改革的方向，主要是立足企業投資經營便利化，深挖改革潛力，繼續縮減行政審批事項，重點是堅決清理和盡快廢止非行政許可審批事項，繼續降低市場準入門檻，清理評比達標表彰項目，清理和規范技術審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務事項，縮減職業資質、資格許可和認定事項，特別是要加強監管以及公開透明、嚴格規范行政審批事項的設定和實施，以激發市場活力和企業創新動力。對非行政許可審批事項的取消，可以采取直接廢止、依法轉為其他行政行為或政府職責、改為告知性備案等方式，但嚴禁以備案、登記、注冊、年檢、監制、認定、認證、審定、指定、配號、換證等形式變相設定行政許可，嚴禁以加強事中事后監管為名，變相恢復、上收已取消和下放的行政審批項目。

第四，建立地方政府及其部門權力清單和運行流程動態調整機制，及時調整行政權力事項、優化權力運行流程。對公開的政府及其部門權力清單，要隨著改革的深入及法律、法規、規章和相關規范性文件的調整進行動態管理，同時，要保持相對穩定性。

第五，對地方政府及其部門而言，推行地方政府及工作部門權力清單制度，是政府的自我革命，往往缺乏自我改革的內生動力，而且各地的政府部門權力清單分類、范圍和標準等不統一。因此，一方面，要及時出臺中央、國務院關于推行地方政府及其部門權力清單制度的指導意見，加強頂層設計、整體規劃和分類指導，以維護法治統一、政策統一和制度統一；另一方面，要鼓勵基層探索創新，地方特別是省級和設區的市在推行政府權力清單制度方面有一定的自主權，可以采取體現各自特點的措施和制度。

第六，地方機構編制管理部門要發揮牽頭協調作用，認真組織實施，指導督促各部門報送職權清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權力清單公布后的后續工作以及與推行政府權力清單制度工作的銜接；行政監察機關要查找權力清單中的廉政風險點，實施重點監控，加強問責；財政部門要做好財政專項資金分配等權力事項清理；政府法制部門要按照職權法定原則，加強職權設立的合法性審查，做好權力事項調整涉及法規規章修改的相關工作。