賈康 華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、中國(guó)金融四十人論壇成員
我國(guó)的房地產(chǎn)稅，即不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)或稱(chēng)保有環(huán)節(jié)的稅收，其改革關(guān)鍵是使一部分消費(fèi)住房，在保有環(huán)節(jié)上的稅收調(diào)節(jié)從無(wú)到有。黨的十八屆三中全會(huì)要求“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”，這是前些年曾以物業(yè)稅的名義做了模擬空轉(zhuǎn)和在上海、重慶兩地做了以房地產(chǎn)稅為名的試點(diǎn)改革之后，決策層最新的指導(dǎo)意見(jiàn)。在立法先行的前提下，我們應(yīng)當(dāng)理性看待房地產(chǎn)稅具有的促使房地產(chǎn)業(yè)供需平衡，增加有效供給、推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，以及加強(qiáng)財(cái)源、調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配并優(yōu)化財(cái)產(chǎn)配置，提升直接稅比重從而減少稅收痛苦、推動(dòng)民主理財(cái)和依法理財(cái)制度建設(shè)等五大正面效應(yīng)。我們應(yīng)理智探討關(guān)于此稅的一些爭(zhēng)議。
正面效應(yīng)之一 ：促使供需平衡，增加有效供給
如果把房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)整體作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，可以說(shuō)這二者依然是未來(lái)幾十年我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。但房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了市場(chǎng)化軌道之外，還有基本保障軌道。這兩者必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中協(xié)調(diào)統(tǒng)籌而共同引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。房地產(chǎn)調(diào)控新政運(yùn)行幾年以后依然矛盾重重。處理好這種矛盾需要系統(tǒng)性地理順相關(guān)制度和政策，整合優(yōu)化從土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)到不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，再到住房的保有環(huán)節(jié)等整個(gè)流程中所有的稅費(fèi)，推行合理配套的改革。對(duì)于公眾關(guān)注的房地產(chǎn)調(diào)控問(wèn)題，要體現(xiàn)出“調(diào)控新政”的治本水準(zhǔn)，制度建設(shè)是不可忽視和回避的，而使保有環(huán)節(jié)的稅收成型并與土地開(kāi)發(fā)、房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)合理協(xié)調(diào)，是制度建設(shè)的關(guān)鍵。
房地產(chǎn)稅改革作為整個(gè)稅改重要的內(nèi)在組成部分，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而形成長(zhǎng)久的支撐力量，也涉及千家萬(wàn)戶的實(shí)際利益以及整個(gè)局面的和諧穩(wěn)定。此稅在住房保有環(huán)節(jié)從無(wú)到有，會(huì)影響相關(guān)方方面面利益主體的利益預(yù)期，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)上供需更平衡一些，在整個(gè)社會(huì)即使不增加投入的假設(shè)前提下，原來(lái)很多的空置房也會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)出租或交易。這在資源配置上看，當(dāng)然是一件使整個(gè)市場(chǎng)中有效供給增加的好事，會(huì)減少房?jī)r(jià)動(dòng)不動(dòng)就往上沖的勢(shì)頭。雖然總體而言，它還不足以改變我們城鎮(zhèn)化水平一路走高過(guò)程中城鎮(zhèn)中心區(qū)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)曲線的基本大趨勢(shì)，但是可以使這個(gè)曲線的斜率低一些，使發(fā)展過(guò)程中大起大落的威脅與不良影響少一些。
正面效應(yīng)之二：推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)
目前，我國(guó)的地方稅體系遠(yuǎn)未成型。1994年建立的稅制框架運(yùn)行和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維系，主要是靠共享稅的“一刀切”，它規(guī)范了從北京、上海到西藏、青海的稅收分享標(biāo)準(zhǔn)：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方；營(yíng)業(yè)稅名義上全歸地方，金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅則按照隸屬關(guān)系劃分。這種共享稅為主的框架，還是維系了分稅分級(jí)的基本規(guī)范性，但省以下的規(guī)范性則嚴(yán)重缺失。我們把各個(gè)省級(jí)行政區(qū)的省以下體制列出一覽表發(fā)現(xiàn)，即使是發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩仍很濃厚的分成制和包干制。這幾年批評(píng)之聲不絕于耳的地方基層財(cái)政困難，地方天文數(shù)字的隱性負(fù)債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財(cái)政傾向，其中確實(shí)有體制原因，但并非是1994年分稅制改革造成的。因?yàn)槭∫韵碌母鲗蛹?jí)間財(cái)政體制安排并沒(méi)有真正落實(shí)分稅制。正是省以下的財(cái)政體制仍然在延續(xù)種種規(guī)范性極差的分成制和包干制，才和其他因素一起導(dǎo)致了基層財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債和土地財(cái)政等問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，出路就是使省以下的財(cái)政體制實(shí)際貫徹分稅制。
地方稅基的合理化、主體財(cái)源支柱稅種的建設(shè)與最適合地方掌握的不動(dòng)產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅有著緊密聯(lián)系。房地產(chǎn)稅改革可以助力解決我國(guó)地方稅體系不成型的問(wèn)題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康化。房地產(chǎn)稅的概念可寬可窄，廣義上房地產(chǎn)稅是指和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅收，狹義上是指不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。美國(guó)人把不動(dòng)產(chǎn)稅稱(chēng)為property tax或real estate tax，它是美國(guó)地方政府最主要的稅種，來(lái)自住房保有環(huán)節(jié)，而且每隔一段時(shí)間就要重評(píng)稅基，由地方通過(guò)立法程序和每年的預(yù)算程度決定具體征收方案和稅率。房地產(chǎn)稅成為地方政府最主要的財(cái)源，使得地方政府只要維持好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平，財(cái)源建設(shè)問(wèn)題就會(huì)自然地得到解決。在這種努力下，轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值軌道，地方政府也就不用側(cè)重于用短期行為和其他財(cái)源去解決主要的支出資金籌措問(wèn)題。只要地方政府踏踏實(shí)實(shí)、不偏不倚地發(fā)揮好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的職能，整個(gè)財(cái)力分配體系里的支柱財(cái)源問(wèn)題就一并解決，這是由內(nèi)生因素引致的職能轉(zhuǎn)變和激勵(lì)—兼容式優(yōu)化的制度建設(shè)。
因此，對(duì)于地方稅體系來(lái)說(shuō)，這個(gè)稅制建設(shè)很重要，房地產(chǎn)稅最適合由地方政府掌握，使他們充分考慮怎樣優(yōu)化本地投資環(huán)境和提高公共服務(wù)水平。在自覺(jué)實(shí)行職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，地方的財(cái)源建設(shè)問(wèn)題也隨每隔一段時(shí)間重評(píng)一次稅基的機(jī)制而一并解決了，即內(nèi)洽地結(jié)合了地方政府轉(zhuǎn)變職能和財(cái)源建設(shè)兩重目標(biāo)的一體化實(shí)現(xiàn)。
正面效應(yīng)之三：調(diào)節(jié)收入分配，優(yōu)化財(cái)產(chǎn)配置
收入分配效應(yīng)與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)產(chǎn)配置演變緊密相連。收入與財(cái)產(chǎn)這兩個(gè)概念在目前的收入分配格局里如影隨形，很多收入現(xiàn)金流是和財(cái)產(chǎn)配置以后產(chǎn)生的收益、溢價(jià)和影響力密切相關(guān)的，而且由于財(cái)產(chǎn)配置的作用，致使很多社會(huì)成員實(shí)際收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。其中有一個(gè)更深刻的、也是民怨很大的問(wèn)題，就是收入分配、財(cái)產(chǎn)配置秩序的紊亂和不公。對(duì)于老百姓而言，一些杰出的企業(yè)家、科學(xué)家和體育界、文藝界的成功人士有高收入或得到重獎(jiǎng)是可以被接受的，他們不能接受的是不公與腐敗問(wèn)題，但今天我們先拋開(kāi)不公和腐敗的問(wèn)題來(lái)看與住房相關(guān)的財(cái)產(chǎn)配置領(lǐng)域，僅僅由于理財(cái)路線的不同就可能導(dǎo)致差異懸殊。實(shí)際上，我國(guó)很多“普通人”手上的資產(chǎn)存量其實(shí)是很大的。導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大和我國(guó)當(dāng)前財(cái)產(chǎn)配置格局兩極分化的主要原因之一就是住房所形成的資產(chǎn)存量和存量溢價(jià)。
房地產(chǎn)稅顯然是調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的優(yōu)化機(jī)制，可以減少兩極分化對(duì)于社會(huì)形成的負(fù)面影響。保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)下形成的合理局面應(yīng)該是：先富起來(lái)的人、住豪宅的人、有多套房的人，他們適當(dāng)?shù)貙?duì)公共財(cái)政收入多作一些貢獻(xiàn)，這符合支付能力原則，不會(huì)對(duì)他們傷筋動(dòng)骨。而公共財(cái)政收入中添加了這樣一些財(cái)力后，在更好地優(yōu)化稅制的同時(shí)，可以更好地去扶助處于相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)成員，使其共享改革開(kāi)放的成果，提升他們的幸福感。
正面效應(yīng)之四：提升直接稅比重，減少稅收痛苦
在我國(guó)，低收入階層“稅收痛苦”與直接稅比重偏低有關(guān)。人們已越來(lái)越多提到稅制方面直接稅比重偏低、間接稅比重偏高的矛盾，并已體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活里中等收入階層民眾“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的心態(tài)和對(duì)于當(dāng)局的壓力上。在早些時(shí)候，公民的納稅人意識(shí)尚未上升到一定水平，因此對(duì)于稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題大都渾然不覺(jué)。但近幾年，民眾在納稅人意識(shí)方面有了顯著提升，例如，聽(tīng)說(shuō)饅頭里還有稅、月餅里還有稅，民間的怨氣很大。實(shí)際上間接稅在消費(fèi)品里幾乎是無(wú)處不在的。財(cái)政部、稅務(wù)總局都用大量數(shù)據(jù)反復(fù)論證說(shuō)明，我國(guó)國(guó)內(nèi)的宏觀稅負(fù)絕非高得離譜，目前我國(guó)的宏觀稅負(fù)大體上就是發(fā)展中國(guó)家的平均水平，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家。但這還并不能夠否定我國(guó)民眾感受到的稅收痛苦問(wèn)題。這種痛苦最主要的來(lái)源其實(shí)就是間接稅。間接稅成為國(guó)庫(kù)收入的主體部分，就意味著消費(fèi)大眾是國(guó)庫(kù)收入的主要貢獻(xiàn)群體，而消費(fèi)大眾的主要構(gòu)成部分是低中收入階層。這些稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁與歸宿涉及很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，精確計(jì)算出某一個(gè)具體的消費(fèi)品在不同階段的稅負(fù)演變十分困難，但總的來(lái)說(shuō)，每個(gè)消費(fèi)品里或多或少都含稅。而給國(guó)庫(kù)作貢獻(xiàn)的主體—消費(fèi)大眾中的低中收入階層，是在恩格爾系數(shù)還很高（較大部分收入用于滿足基本生活需要）的情況下讓渡了他們的物質(zhì)利益。這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡。
保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅作為一種重要的直接稅，將在整個(gè)稅收收入里面提升直接稅比重，如果宏觀稅負(fù)不變，也就可以降低間接稅比重，減少社會(huì)成員總體稅收痛苦并增進(jìn)社會(huì)和諧。此外，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究亦早已表明，選擇對(duì)土地和房產(chǎn)征稅，相較于其他稅種，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制所造成的扭曲更小，除了有利于保持稅收收入的穩(wěn)定性以外，更利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。
正面效應(yīng)之五：推動(dòng)民主理財(cái)、依法理財(cái)制度建設(shè)
還應(yīng)特別指出，作為地方稅中適合于由地方來(lái)掌握、為公眾提供公共服務(wù)的資金來(lái)源，這一稅制有非常值得重視的對(duì)于民主理財(cái)、依法理財(cái)制度建設(shè)的催化作用。可以觀察一下美國(guó)：地方政府層面主要的稅收收入就是直接稅里面的財(cái)產(chǎn)稅，也稱(chēng)為不動(dòng)產(chǎn)稅。大到近幾千萬(wàn)人的紐約市，小到幾千人的一個(gè)自治鎮(zhèn)，都是美國(guó)稱(chēng)為local層面的地方最低層級(jí)，這個(gè)層級(jí)的政府收入里面，財(cái)產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）可以高到80%甚至90%，最低不少于40%。我國(guó)未來(lái)可以參考美國(guó)這一稅制運(yùn)行過(guò)程中的做法—透明度很高，地方政府轄區(qū)的社會(huì)成員都可以參加討論：一個(gè)年度這個(gè)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)收多少財(cái)產(chǎn)稅（通常是在預(yù)算程序中把其他收入算清楚以后，看到一個(gè)相對(duì)于支出的缺口，再按照填補(bǔ)這個(gè)缺口的要求倒算出這一年度當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)稅的稅率）以及稅收上去后怎么用。大家都參與討論后，一旦這個(gè)稅率在預(yù)算程序中確定，該交稅的就依法交稅，得到的回應(yīng)是政府稅務(wù)機(jī)關(guān)給各納稅家庭一個(gè)非常明確的通知：感謝您對(duì)本地本年度貢獻(xiàn)了多少財(cái)產(chǎn)稅，其中多少用于教育、多少用于綠化、多少用于我們的道路建設(shè)，等等。這就是民眾參與民主監(jiān)督、依法治稅法律框架下一個(gè)很好的機(jī)制。顯然，我國(guó)以后在稅收建設(shè)發(fā)展中所培養(yǎng)的這種現(xiàn)代化制度安排，是會(huì)納入國(guó)家現(xiàn)代化歷史潮流的。
相關(guān)爭(zhēng)議及回應(yīng)
除上述正面效應(yīng)外，關(guān)于房地產(chǎn)稅還有很多的爭(zhēng)議問(wèn)題。有討論者說(shuō)我買(mǎi)的房子里面已經(jīng)包含前面繳付的土地出讓金了，為什么還要重復(fù)征收這個(gè)稅？其實(shí)土地出讓金是地租，租與稅性質(zhì)不同，各行其道，并無(wú)“二者只能取其一”的關(guān)系，各國(guó)皆如此。
還有人強(qiáng)調(diào)：別的國(guó)家開(kāi)征有道理，而我國(guó)法律上說(shuō)不過(guò)去，因?yàn)槿思沂峭恋厮接兄疲覈?guó)是土地國(guó)有制。這個(gè)說(shuō)法其實(shí)也是不成立的。國(guó)外確實(shí)存在城鄉(xiāng)土地私有制，但也有土地國(guó)有制。比如英國(guó)，土地終極所有權(quán)既有公的也有私的，所有住房的土地所有權(quán)可歸為兩種類(lèi)型：一種是直接有一個(gè)很清晰的不動(dòng)產(chǎn)私有產(chǎn)權(quán)；另外一種是要簽一個(gè)契約，比如取得公有的土地的使用權(quán)，再在上面蓋居民住房。無(wú)論是這兩種類(lèi)型的哪一種，房地產(chǎn)稅都是全覆蓋的。另外還可以看看我國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)。我們20世紀(jì)80年代初經(jīng)兩步“利改稅”推出了國(guó)有企業(yè)所得稅，當(dāng)時(shí)有人就說(shuō)連企業(yè)自身都是國(guó)家的，國(guó)家還征什么所得稅啊。但當(dāng)時(shí)的道理也說(shuō)得很清楚：在國(guó)家終級(jí)所有權(quán)的旁邊，現(xiàn)實(shí)情況是經(jīng)營(yíng)權(quán)與之分離，一個(gè)個(gè)國(guó)企具體而言是具有相對(duì)獨(dú)立物質(zhì)利益的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，需要以稅收調(diào)節(jié)讓他們進(jìn)入公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，所以所有的企業(yè)包括國(guó)企都須上繳法定的企業(yè)所得稅。這個(gè)邏輯，對(duì)我們現(xiàn)在認(rèn)識(shí)國(guó)有土地上的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制也適用。我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)的土地均為國(guó)有，但取得土地使用權(quán)和持有自己住房的主體，都有自己相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益，如果需要調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系，我們可以通過(guò)立法程序確立房地產(chǎn)稅來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)然，“70年”土地使用權(quán)到期之后，一般情況下應(yīng)按《物權(quán)法》對(duì)住房的用益物權(quán)作“展期”處理。
還有人提出房地產(chǎn)稅稅基評(píng)估的復(fù)雜性與難度問(wèn)題，其實(shí)十余年前已啟動(dòng)的“物業(yè)稅模擬空轉(zhuǎn)”就是要解決這方面的技術(shù)性問(wèn)題：試點(diǎn)十個(gè)城市，所有的不動(dòng)產(chǎn)都要確權(quán)，取得全套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，把所有的數(shù)據(jù)輸入計(jì)算機(jī)，設(shè)計(jì)好稅基評(píng)估程序軟件，具體區(qū)分制造業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)和住宅，然后給一個(gè)指令就自動(dòng)給出一個(gè)評(píng)估結(jié)果。這種評(píng)估結(jié)果可以跟當(dāng)事人見(jiàn)面，有爭(zhēng)議的情況下可以通過(guò)仲裁認(rèn)定。要做這些事情一開(kāi)始當(dāng)然要付出管理成本，但沒(méi)有過(guò)不去的硬障礙。現(xiàn)已明確，2015年3月1日實(shí)行全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度，到2018年，所有的數(shù)據(jù)信息將可以“一網(wǎng)打盡”。這些事一旦進(jìn)入軌道，以后就是常規(guī)運(yùn)行的問(wèn)題了。
此外，還有一種擔(dān)心：從無(wú)到有征房地產(chǎn)稅，會(huì)不會(huì)引發(fā)激烈的抗稅？可以觀察重慶試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)：重慶在房地產(chǎn)稅試點(diǎn)中涉及了住房存量，但那里是按照“調(diào)節(jié)高端”原則對(duì)本地幾千套獨(dú)立別墅開(kāi)征房地產(chǎn)稅，同時(shí)在方案中設(shè)計(jì)了180平米的起征點(diǎn)，即180平米扣除之后，剩下的面積才征稅。實(shí)際上，重慶的征收相當(dāng)順利，因?yàn)楦辉ｋA層不會(huì)在乎一年的這點(diǎn)兒稅。重慶的啟示是，未來(lái)我國(guó)立法開(kāi)征房地產(chǎn)稅，“第一單位”應(yīng)該扣除，使富豪也有一個(gè)基本的“免稅住房保障”。
總之，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，面對(duì)直接稅改革我們還有一些難題，但如果碰到難題我們便退而放棄改革，矛盾會(huì)越積越多而積重難返，貽誤現(xiàn)代化大局。現(xiàn)階段確定建立不動(dòng)產(chǎn)登記體系，加快立法開(kāi)征房地產(chǎn)稅，實(shí)際上是一種倒逼，即拖了這么多年的“攻堅(jiān)克難”，一定要有一個(gè)解決方案。