劉尚希：正確認識“土地財政”

劉尚希 財政部財政科學(xué)研究所副所長

“土地財政”不是一個正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是一個規(guī)范的政策用語，而是社會輿論對于我國土地出讓及其由此帶來大量政府性收入這種現(xiàn)象的一種俗稱。“土地財政”是我國的一種特殊現(xiàn)象，是在土地公有制（所有土地屬于國家所有或集體所有）和經(jīng)濟市場化背景下產(chǎn)生的，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進，土地在其中扮演了一個極其重要的角色，發(fā)揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。在我國特有的體制背景和特有的發(fā)展階段，土地承載著多重復(fù)雜的利益關(guān)系，牽動著不同群體的利益神經(jīng)，也帶來了顯性和隱性的各種風(fēng)險，受到社會各界的嚴重關(guān)切。“土地財政”的說法不脛而走，就是社會關(guān)切的集中表現(xiàn)，并把聚光燈投射到了政府及其財政身上。

一、土地是人類賴以生存的稀缺資源，天然具有公共性

土地的多維性、多功能和復(fù)雜性，對“土地+財政”的看法和觀點五花八門，也實屬正常，存在一些偏頗認識也是探索過程中的正常現(xiàn)象。要正確認識“土地財政”，追本溯源，需要從土地自身的公共性說起。

土地是人類安身立命之本，其公共性是與生俱來的。隨著人口的增多、集聚以及人類活動方式的改變，土地的公共性在不斷擴展。這與土地公有制還是有私有制，沒有任何關(guān)系，是人類發(fā)展過程中的一種“自然”屬性。世界各國，無論私有制國家還是公有制國家，基于公共性的土地用途管制都是國家治理中的重要內(nèi)容。例如號稱最自由的美國，對土地實行“分區(qū)制”管制，對各類土地用途做出規(guī)劃和限制。即使是私人土地，其開發(fā)建設(shè)和交易都必須符合法律規(guī)定的土地空間規(guī)劃，如生態(tài)綠地、建設(shè)用地、農(nóng)用地，以及土地具體用途規(guī)劃，如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民區(qū)。如果在規(guī)劃許可范圍內(nèi)改變土地用途，通常需要政府審批同意，并向政府交納相應(yīng)的費用，以保護土地的公共性——合理利用土地資源、保護土地自然屬性和避免土地過度開發(fā)破壞環(huán)境。土地作為重要的生產(chǎn)要素，也是經(jīng)濟社會主體重要的資源和資產(chǎn)，但世界上沒有完全交給市場來自由調(diào)節(jié)的，也沒有完全交給社會自治來解決的。土地的公共性需要法律和政府來保護，也就是對私人土地的使用進行限制。

我國是實行土地公有制的國家，我國的土地承載著公共職能，這是不言而喻的。這既是土地的天然公共性在我國的表現(xiàn)，也是憲法、法律規(guī)定的土地制度的基本要求，也是與我國作為發(fā)展中大國的基本國情根植在一起的。土地實行國家所有與集體所有，是我國土地公有制的基本結(jié)構(gòu)。這既是拓展我國土地公共性的一種方式，也是保護土地公共性的基礎(chǔ)制度安排。與土地私有制國家一樣，我國同樣要對土地進行用途管制，如農(nóng)業(yè)地、工業(yè)用地、商業(yè)用地之間不能隨意轉(zhuǎn)換。不同的是，集體土地被限制直接交易，須經(jīng)政府征用變?yōu)閲型恋刂蟛拍苻D(zhuǎn)讓。政府由此取得土地轉(zhuǎn)讓收入，同時對征用土地進行經(jīng)濟補償和前期開發(fā)。集體土地之所以被限制直接交易，與土地產(chǎn)權(quán)制度的缺位是聯(lián)系在一起的。任何所有制，都難以與市場經(jīng)濟直接對接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接關(guān)聯(lián)的是土地產(chǎn)權(quán)——如使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等具體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而不需要土地的終極所有權(quán)。傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念抑制了我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，也使我們在“土地財政”問題上產(chǎn)生了許多誤解。

面對復(fù)雜的“土地財政”問題，我們需要深入反思和認真總結(jié)，防范化解其中的經(jīng)濟社會風(fēng)險，但不能以個人偏好來做簡單化的批判和輕率的否認。從理論上看，“土地財政”是我國公有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的財政問題，這是中國財政理論發(fā)展繞不開的一個重大問題。所有制及其產(chǎn)權(quán)制度，與財政的聯(lián)系是根連的，因而是深層的，看不到這一點，對政府財政問題的判斷就會產(chǎn)生嚴重偏差。

二、土地出讓收入、地方財政收入均有廣義與狹義之分

我們認為，要了解“土地財政”的真實面目，必須先厘清土地出讓收入、地方財政收入的涵義及其它們之間的關(guān)系。

廣義的土地出讓收入是指“毛收入”，2007年起納入地方基金預(yù)算管理。2014年，地方土地出讓收入42605.90億元，其中80%左右屬于成本補償性費用，不能完全由地方統(tǒng)籌安排使用，只有扣除成本性費用后約20%的土地出讓收益，才是地方可以統(tǒng)籌使用的資金。但這并不等于說，那80%的土地出讓收入作為成本補償性費用就一筆勾銷了，而是發(fā)揮著重要的土地優(yōu)化配置的作用。從預(yù)算管理的角度來看，也只有把“毛收入”納入，才能實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，真正把政府收支管住。

狹義的土地出讓收入是指扣除成本費用后的土地出讓收入，也可稱之為“凈收入”。2014年，地方土地出讓凈收益為8653.51億元，主要用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出。這與地方一般公共預(yù)算形成互補的關(guān)系，相應(yīng)減輕了地方一般公共預(yù)算的壓力。例如，2014年地方土地出讓收入用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及保障性安居工程建設(shè)方面支出達到6810.69億元，相當于減輕了地方一般公共預(yù)算收入用于這些方面的支出，對于地方一般公共預(yù)算收入起到了重要的補充作用。在這個意義上，土地凈收入更接近于地方一般公共預(yù)算收入的性質(zhì)。

目前，我國政府預(yù)算收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保障基金預(yù)算收入。由于社會保險基金預(yù)算收入只是政府代管的社會公眾資金，而且其部分預(yù)算收入來源于一般公共預(yù)算收入的支出安排，因此，從嚴格意義上講，不宜將其作為通常意義上的政府財政收入。

廣義的地方財政收入是指地方一般公共預(yù)算收入、地方政府性基金預(yù)算收入、地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。

狹義的地方財政收入是指地方一般公共預(yù)算收入，包括地方一般公共預(yù)算本級收入、中央稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付。

從公有制基礎(chǔ)來考察財政，應(yīng)當是廣義的，基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入都是與公有制基礎(chǔ)上的公共產(chǎn)權(quán)收益相聯(lián)系的。不考慮公有制問題，僅僅從稅收來看財政，那就只是一般公共預(yù)算。

三、土地出讓收入承擔著公共職能

從土地的公共性出發(fā)，不難推出這樣的結(jié)論：土地出讓收入承擔著公共職能。

土地是政府的重要資產(chǎn)。從資產(chǎn)的意義講，土地收入甚至不應(yīng)計入政府財政收入。按照國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計手冊2001》的定義，國有土地出讓收入只是資產(chǎn)形態(tài)變換，不應(yīng)計作財政收入。但中國的土地出讓收入不只是一個會計學(xué)概念，不僅僅是從政府實物資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，而是承擔著重要的公共職能，如轉(zhuǎn)移農(nóng)民、轉(zhuǎn)換土地用途、建設(shè)公共設(shè)施等等。在這個意義上，也可以把土地收入視為政府的財政收入看待。社會輿論和學(xué)界的一些分析也是從其實質(zhì)內(nèi)涵來考慮的，納入財政收入范疇。

1．地方財政收入的不同口徑有不同的研究意義

這樣一來，地方財政收入則有兩個口徑：一是包含土地“毛收入”的地方財政收入，二是只包含土地“凈收入”的地方財政收入。由于毛收入與凈收入的差距很大，地方財政收入規(guī)模也會因口徑的不同而相差不小。

又因為地方財政收入有廣義與狹義之分，則有如下口徑的地方財政收入：

一是不含土地收入的狹義地方財政收入，即地方一般公共預(yù)算收入。以2014年為例，地方一般公共預(yù)算本級收入75859.73億元，加上稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付，狹義地方財政收入即一般公共預(yù)算收入為127464.18億元。以地方土地毛收入來比較，分別相當于地方一般公共預(yù)算本級收入和狹義地方財政收入的56.2%和33.4%。“土地財政”不可持續(xù)的說法大概也是基于這樣的比較，發(fā)現(xiàn)土地出讓收入占據(jù)了“半邊天”，故而才有了這樣的看法。

從2015年開始，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)統(tǒng)籌一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入的要求，地方從土地出讓收益中計提的教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金調(diào)入地方一般公共預(yù)算收入統(tǒng)籌安排，剩余其他土地出讓收入仍然納入地方政府性基金預(yù)算管理。這意味地方財政收入廣義與狹義區(qū)分的實質(zhì)意義越來越弱化。

二是包括全部土地凈收入的廣義地方財政收入，即一般公共預(yù)算收入、基金預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)的地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入為145475.83億元，土地凈收入在其中占比為5.9%。

三是包含土地毛收入的廣義地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入規(guī)模為179428.20億元，土地毛收入在其中的占比為23.7%，接近四分之一。

上述不同的統(tǒng)計口徑，有不同的用途。從地方預(yù)算管理和地方財政能力的角度看，應(yīng)用第三個口徑。從地方政府可統(tǒng)籌使用的“活錢”角度看，可用第二個口徑。第一個口徑適合于國際貨幣基金組織關(guān)于財政收入的定義，符合國際通行做法，但不一定適合于公有制基礎(chǔ)上的中國財政。

2．土地出讓的“毛收入”具有公共性

不同的地方財政收入口徑是用來分析研究的，但不能無視一個事實，那就是土地出讓收入都具有公共性，承擔著一定的公共職能。土地收入看似是交易的結(jié)果，但不是純粹的市場交易行為，也不是單一的政府籌資行為，而是從一開始就預(yù)置了公共目的和相關(guān)政策目標。征收一塊土地、出讓一塊土地，都包含著公共政策目標，如促進經(jīng)濟建設(shè)、完善社會基礎(chǔ)設(shè)施、推進城鎮(zhèn)化等等。

按照現(xiàn)有的分類法，土地收入有兩個用途，其中一部分是用于稱之為成本補償性支出，如支付給被征地農(nóng)民的補償、被拆遷居民的補償、開發(fā)企業(yè)的征地拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)費等支出。在會計意義上，這部分支出是“成本性支出”；在預(yù)算意義上，這是政府的預(yù)算支出，納入基金預(yù)算管理，與其他支出的管理程序和要求一樣；在實質(zhì)意義上，這是政府的建設(shè)性支出，是因開發(fā)建設(shè)而發(fā)生的支出。忽視其開發(fā)建設(shè)的內(nèi)涵，僅僅視為成本費用是不恰當?shù)摹Ｔ诘胤降念A(yù)算管理觀念中，也由于這種認識，放松了對這部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常說的“凈收入”納入一般公共預(yù)算和基金預(yù)算，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)支出。雖然在使用范圍和具體用途上有差異，但土地收入的兩部分存在共性，即都具有公共性，承擔公共職能，不僅為公共責(zé)任的履行提供財力支撐，而且形成了一種不同于正統(tǒng)財政意義上的土地財政制度安排，盡管這個制度仍不完善。

四、土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度無直接關(guān)聯(lián)

近年來，社會上有一種相當流行的觀點，認為土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度有關(guān)，即實行分稅制后地方財政收入少了，不能滿足地方建設(shè)需要，于是地方政府就多賣土地、抬高地價增加收入，造成土地出讓收入大增，并建議通過調(diào)整財政體制，降低中央財政集中度來解決土地出讓收入規(guī)模過大問題。如果進一步降低中央財政收入比重，這不但與十八屆三中全會強調(diào)的保持中央與地方財力基本穩(wěn)定的改革原則相悖，而且會導(dǎo)致國家治理能力下降，反而帶來全局性風(fēng)險。在這個問題，千萬不可一葉障目。

其實，進一步分析發(fā)現(xiàn)，地方的土地出讓收入與中央集中度之間并無邏輯上的直接關(guān)聯(lián)。2008-2014年，中央一般公共預(yù)算收入年均增長11.5%，占全國一般公共預(yù)算收入比重從53.3%降至45.9%（這一比重明顯低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中國家），地方一般公共預(yù)算收入所占比重不降反升。而同期土地出讓收入規(guī)模反而年均增長26.3%。這表明，土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度沒有直接的邏輯關(guān)系。因此，不能說中央拿多了（實際上中央還不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“賣地”來增加收入。同樣，也不能說中央少拿，地方土地出讓收入就會減少。極端地說，把全國所有財政收入都給地方，中央一分錢不拿，地方土地出讓收入也不會因此而改變。把地方“賣地”直接歸之為中央集中度高，顯然屬于牽強附會。

在現(xiàn)行土地制度下，每年仍然會有相當規(guī)模的土地出讓收入，這是國有土地的市場化配置方式帶來的。決定地方土地出讓收入規(guī)模及其增長變化取決于兩個因素：一是土地市場需求，二是可供土地規(guī)模。可供土地規(guī)模又與土地空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)化程度、征地制度等聯(lián)系在一起。在這兩大因素中，市場需求的短期性作用更大。這與經(jīng)濟狀況，尤其是房地產(chǎn)市場更緊密地聯(lián)系在一起。當前，地方土地出讓收入快速下降，即是經(jīng)濟增速趨緩，市場需求減弱而導(dǎo)致的。2008年國際金融危機沖擊，土地出讓收入急劇下滑；當前經(jīng)濟增速放緩，土地出讓收入降幅明顯，這表明土地收入的增長變化更多地與經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)，而不是中央財政的集中度。

五、完善“土地財政”的制度安排，是當前發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的重大改革任務(wù)

按照十八屆三中全會精神，當前開展土地制度改革試點，縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。隨著土地制度改革的全面推開，國有土地的增量減少，其出讓收入也會隨之變化。與此相應(yīng)，集體土地的出讓擴大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補償性的那一塊支出也就會相應(yīng)地減少。這意味著地方“土地財政”將會發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，同時也會產(chǎn)生更復(fù)雜的治理問題。

前幾年，政府的土地出讓收入使用是三七開，70%是用于農(nóng)民補償、拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)整理等方面，30%是凈收入；而現(xiàn)在變成了二八開，用于補償?shù)姆蓊~提高了10個百分點，土地凈收入只有20%。這說明政府承擔的征地拆遷補償、出讓前期開發(fā)整理等成本越來越高，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，則可相應(yīng)化解這方面的壓力。國有土地和集體土地都以市場方式來配置，既可以緩解越來越尖銳的利益矛盾，也可為經(jīng)濟社會建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展探索一種新的方式。國有、集體土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差異，但一旦納入城鎮(zhèn)化之中，其用途上的公共性程度則無差別。這面臨公共性與市場化及其利益分配的復(fù)合治理問題。從這個角度來觀察，“土地財政”問題依然存在，而且更為復(fù)雜。

當然，同時也要看到，特別在是當前地方債務(wù)存量規(guī)模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應(yīng)下降，經(jīng)濟增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財政壓力與日俱增，要高度警惕區(qū)域性風(fēng)險的擴散。要以改革的辦法來強化地方財政風(fēng)險管理，避免系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，防止財政風(fēng)險給經(jīng)濟風(fēng)險雪上加霜。根本的辦法是鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強地方經(jīng)濟增長后勁，擴大稅源，財政與經(jīng)濟形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機。而“土地財政”在其中如何發(fā)揮作用，則是當前需要探討的一個重大課題。