加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法
王翰靈
黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略后，制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法提上了國(guó)家議事日程。習(xí)近平總書(shū)記提出的共建21世紀(jì)海上絲綢之路，以及黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步促進(jìn)了這項(xiàng)工作。今年3月5日，李克強(qiáng)總理代表國(guó)務(wù)院向十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中提到，“加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，制定海洋基本法”。由此，這一任務(wù)顯得更加緊迫。
加快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施
經(jīng)略海洋是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。沒(méi)有強(qiáng)大的海上力量和海權(quán)的振興，就談不上中華民族的復(fù)興。然而，我國(guó)東海、南海的大量島礁仍被外國(guó)侵占，與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端被域外國(guó)家利用，成為遏制我國(guó)的主要抓手。歷史上我國(guó)曾有多次收復(fù)被占島礁、發(fā)展海上力量的機(jī)遇，但都沒(méi)有抓住。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是我國(guó)長(zhǎng)期重陸輕海，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)而穩(wěn)定的海洋戰(zhàn)略。
長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家海洋戰(zhàn)略問(wèn)題上，我國(guó)缺乏頂層設(shè)計(jì)，只有部門(mén)和局部戰(zhàn)略，造成部門(mén)之間、局部與全局之間的矛盾沖突。各涉海部門(mén)從其部門(mén)工作職責(zé)來(lái)看待相關(guān)的海洋問(wèn)題，各有關(guān)部門(mén)的局部海洋戰(zhàn)略之間缺乏有力協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，沒(méi)有形成完整的國(guó)家海洋戰(zhàn)略。由于全國(guó)海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國(guó)家海洋戰(zhàn)略的統(tǒng)一指導(dǎo)，各有關(guān)方面的硬實(shí)力和軟實(shí)力都沒(méi)有形成強(qiáng)大的國(guó)家海上綜合實(shí)力，不適應(yīng)復(fù)雜的海洋形勢(shì)。在這種情況下，加緊制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，落實(shí)十八大提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，不僅是維護(hù)海權(quán)的問(wèn)題，而且涉及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展的大局。
國(guó)家海洋戰(zhàn)略涉及多方面、多層次的重要問(wèn)題，概括起來(lái)主要包括海洋安全和發(fā)展。只談海洋發(fā)展戰(zhàn)略，不談海洋安全戰(zhàn)略，就不是完整的國(guó)家海洋戰(zhàn)略。完善的國(guó)家海洋戰(zhàn)略是穩(wěn)定海疆、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的戰(zhàn)略；是實(shí)現(xiàn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、國(guó)家領(lǐng)土完整的國(guó)家統(tǒng)一戰(zhàn)略；是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、科技，拓展經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極和國(guó)際公域及海外利益的發(fā)展戰(zhàn)略；是中國(guó)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交融的海洋文化戰(zhàn)略；是科學(xué)治海、依法治海的現(xiàn)代海洋管理戰(zhàn)略；是促進(jìn)國(guó)際海洋和平、合作與共同發(fā)展的戰(zhàn)略。只有構(gòu)建高屋建瓴的國(guó)家海洋戰(zhàn)略，才能為處理海洋爭(zhēng)端及其他具體海洋問(wèn)題提供指導(dǎo)方針。只有盡快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，才能更好地促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。
加快制定海洋基本法，維護(hù)海洋權(quán)益，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)
一、制定海洋基本法的重要性、必要性和緊迫性
制定海洋基本法為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的重要途徑。十八大報(bào)告提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，并把海洋安全問(wèn)題視為我國(guó)應(yīng)高度關(guān)注的領(lǐng)域，但沒(méi)有明確實(shí)現(xiàn)的路徑，需要通過(guò)國(guó)家立法使其法律化并加以推行。制定海洋基本法在一定程度上是戰(zhàn)略預(yù)置，是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)過(guò)程中避免或減少戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。通過(guò)立法明確各有關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)，包括其在落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的職責(zé)，有利于避免各部門(mén)之間的職能交叉及利益沖突；另一方面確立處理和解決國(guó)際海洋爭(zhēng)端的原則和辦法，有利于鞏固和改善我國(guó)與有關(guān)國(guó)家的關(guān)系。海洋基本法將十八大報(bào)告中中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的意志法律化，變成全國(guó)人民的意志，有利于提高全民海洋意識(shí)，動(dòng)員全國(guó)人民努力建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。
制定海洋基本法可以彌補(bǔ)我國(guó)憲法和法律有關(guān)海洋問(wèn)題規(guī)定的不足。我國(guó)憲法沒(méi)有關(guān)于海洋的明確規(guī)定，使一些有關(guān)的海洋立法缺乏憲法依據(jù)。我國(guó)憲法規(guī)定要建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的國(guó)家，海洋基本法可以把憲法的這一強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)在海洋工作中貫徹落實(shí)，將海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)法定化，深入貫徹憲法的有關(guān)規(guī)定。現(xiàn)有的海洋專(zhuān)門(mén)立法中對(duì)許多問(wèn)題沒(méi)有或不宜作出規(guī)范，比如海洋與國(guó)家的關(guān)系等問(wèn)題，憲法沒(méi)有明確規(guī)定，單項(xiàng)法律也沒(méi)有規(guī)定。又如，海洋資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)的問(wèn)題，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全的關(guān)系等問(wèn)題都無(wú)法在專(zhuān)項(xiàng)海洋立法中體現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于海洋的基本體制問(wèn)題，比如海上執(zhí)法體制，有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系沒(méi)有理順，出現(xiàn)了職能交叉與沖突。
“我國(guó)海洋法律體系基本形成”的提法本身就說(shuō)明該體系尚不健全。我國(guó)有近20項(xiàng)有關(guān)海洋的專(zhuān)門(mén)立法，但一些基本制度沒(méi)有得以規(guī)定，一些存在的問(wèn)題無(wú)法解決。制定海洋基本法就可彌補(bǔ)這些缺陷。
制定海洋基本法是全面、深入履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其他國(guó)際法權(quán)利義務(wù)的重要措施。我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等一系列有關(guān)海洋的國(guó)際公約的締約國(guó)。這些公約賦予我國(guó)諸多國(guó)際法權(quán)利和義務(wù)，但需轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，通過(guò)國(guó)內(nèi)機(jī)制執(zhí)行，否則就難以履行國(guó)際法賦予的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。比如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之后通過(guò)的一系列國(guó)際文件中規(guī)定的以生態(tài)系統(tǒng)方式管理與海洋有關(guān)的人類(lèi)活動(dòng)的原則和制度；關(guān)于國(guó)家管轄以外海域的資源環(huán)境保護(hù)和利用，以及對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的管轄權(quán)等。在我國(guó)現(xiàn)有的海洋立法遠(yuǎn)未健全的情況下，以海洋基本法的形式將國(guó)際公約的相關(guān)法律原則和制度在我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中確立下來(lái)，彌補(bǔ)空白或缺陷，以后再逐步發(fā)展和完善，這是很有必要的。
制定海洋基本法才能有效應(yīng)對(duì)海洋爭(zhēng)端，切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，并增加政策透明度，消除國(guó)際疑慮。我國(guó)面臨復(fù)雜而嚴(yán)峻的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭(zhēng)端，亟須從立法上確立相應(yīng)的法律制度，包括處理和解決海洋爭(zhēng)端的法律原則和方法。
同時(shí)，海洋基本法在海洋維權(quán)方面以法律形式明確我國(guó)對(duì)有關(guān)海洋爭(zhēng)端問(wèn)題的原則立場(chǎng)，增加政策透明度，有利于消除外界的一些疑慮。在這方面，1958年《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》就是一個(gè)很好的實(shí)例。當(dāng)時(shí)我國(guó)有人擔(dān)心制定此法會(huì)引起中美戰(zhàn)爭(zhēng)，因?yàn)樗饕槍?duì)美軍艦機(jī)對(duì)我東南沿海的頻繁襲擾；而美國(guó)也同樣擔(dān)心，美國(guó)總統(tǒng)因此親自召集會(huì)議討論這個(gè)問(wèn)題。毛澤東果斷決策，結(jié)果證明我國(guó)通過(guò)立法明確宣布12海里領(lǐng)海有助于捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)，而且維護(hù)和平。美方認(rèn)為此法“避免中美之間一戰(zhàn)”。可以認(rèn)為，“中國(guó)威脅論”不因立法而生，反而可能因立法而消除。我國(guó)海洋基本法依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法而立，是履行國(guó)際法賦予的權(quán)利和義務(wù)的行為，有利于我國(guó)樹(shù)立良好的法治形象、營(yíng)造和平發(fā)展的周邊環(huán)境。
制定海洋基本法可以促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。海洋基本法涉及海洋管理體制，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，海洋經(jīng)貿(mào)及國(guó)際海洋合作等重要問(wèn)題，有關(guān)基本法律制度的確立無(wú)疑將有力地促進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)。目前中央有關(guān)部門(mén)和有關(guān)省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規(guī)劃和建設(shè)中，但似乎對(duì)有關(guān)立法及相關(guān)制度建設(shè)重視不夠。假如沒(méi)有健全的海洋法律制度，規(guī)模宏大的海上絲綢之路建設(shè)就會(huì)遭遇各種法律制度瓶頸和短板。
制定海洋基本法是在海洋工作中落實(shí)依法治國(guó)方略的重大舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有海洋基本法，一些重要的基本海洋法律制度沒(méi)有確立，海洋立法和執(zhí)法工作一直是國(guó)家法治建設(shè)的一塊短板。我國(guó)眾多涉海部門(mén)各自為政，有關(guān)立法相互沖突，執(zhí)法效果不彰或執(zhí)行難。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求我們?cè)诎êＱ笫聵I(yè)等各領(lǐng)域中貫徹落實(shí)。在此形勢(shì)下，制定海洋基本法，建立、健全海洋立法和執(zhí)法，依法治海，就成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
二、我國(guó)具備了制定海洋基本法的良好條件
制定海洋基本法的想法已提出近30年，有關(guān)方面也做過(guò)努力和嘗試，但由于種種原因而至今未果。近年來(lái)，由于我國(guó)與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端加劇，我國(guó)加大對(duì)極地事務(wù)的參與力度，海上力量的迅速發(fā)展，亞丁灣護(hù)航、利比亞和也門(mén)撤僑等事件頻繁見(jiàn)諸各媒體，全國(guó)上下關(guān)注海洋問(wèn)題的人越來(lái)越多，國(guó)民海洋意識(shí)有所提高；再加上重組國(guó)家海洋局，成立中國(guó)海警局，改進(jìn)了海上執(zhí)法體制，并設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)，為制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法創(chuàng)造了前所未有的條件。
三、海洋基本法的主要內(nèi)容
海洋基本法的主要內(nèi)容應(yīng)反映有關(guān)海洋問(wèn)題的大政方針、戰(zhàn)略以及海洋決策管理體制、海上執(zhí)法體制等。海洋戰(zhàn)略問(wèn)題，如果是既定的且可以公開(kāi)的，就可入法；如屬于內(nèi)部掌握的或可改變的戰(zhàn)略，就不宜入法。關(guān)于我國(guó)解決海洋爭(zhēng)端的一些原則立場(chǎng)，海洋基本法可以作出相應(yīng)規(guī)定。立法可虛實(shí)結(jié)合，重點(diǎn)突出，有關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)要實(shí)，有關(guān)海洋政策、戰(zhàn)略的規(guī)定可以原則化。
國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法相輔相成，相互促進(jìn)
國(guó)家海洋戰(zhàn)略是保障國(guó)家海洋安全、指導(dǎo)國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的總體方略，是國(guó)家戰(zhàn)略在海洋事務(wù)中的體現(xiàn)；而海洋基本法規(guī)定有關(guān)海洋問(wèn)題的基本法律制度，是國(guó)家處理海洋事務(wù)的基本規(guī)范。國(guó)家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法并行不悖，相輔相成，相互促進(jìn)，共同維護(hù)海洋權(quán)益，推動(dòng)海洋事業(yè)的發(fā)展。許多海洋事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，比如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰(zhàn)略、政策和法律，有關(guān)配套措施比較齊全，值得借鑒。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院海洋法與海洋事務(wù)研究中心主任、中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）
來(lái)源：中國(guó)海洋報(bào)第1813期第A2版:要聞