鄭宇劼 中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院智庫(kù)研究與信息部
個(gè)稅問題直接關(guān)系公眾切身感受，在歷屆“兩會(huì)”上都備受關(guān)注，自2011年個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整之后，七年來不斷有提案呼呼提高個(gè)稅起征點(diǎn)。3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中表示“要提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)”，過去5年來，中國(guó)居民收入年均增長(zhǎng)7.4%，但是個(gè)稅起征點(diǎn)卻始終停留在七年前的3500元上是顯然不合理的，應(yīng)該說提高起征點(diǎn)是順應(yīng)民意的大好事。公眾對(duì)稅收政策調(diào)整的關(guān)注度普遍提高，背后折射出國(guó)民納稅人意識(shí)日益增強(qiáng)。
早在2014年財(cái)稅改革全面啟動(dòng)之初，財(cái)政部就提出了六大稅制改革目標(biāo)，分別是營(yíng)業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅。其中，個(gè)人所得稅被認(rèn)為是最難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產(chǎn)稅。目前，前四個(gè)稅種改革已經(jīng)取得相當(dāng)進(jìn)展，確實(shí)已經(jīng)到了將研討多年的個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅改革逐步落地實(shí)施的時(shí)候了。
個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的重要渠道，“高收入者多繳、低收入者少繳或不繳”才能體現(xiàn)納稅公平。客觀的說，如果僅僅是提高起征點(diǎn)，在現(xiàn)行的稅率結(jié)構(gòu)下，其收入分配調(diào)節(jié)效果可能是反向的。例如，假設(shè)個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整到1萬元，月收入7000元的群體可以減稅90元，而月收入2萬元的群體減稅將達(dá)1400元，也就是說起征點(diǎn)越高，高收入階層享受的降稅優(yōu)惠也越高。
我們也很高興地看到，財(cái)政部在隨后的“財(cái)稅改革和財(cái)政工作記者會(huì)”上，不僅解讀回應(yīng)了起征點(diǎn)調(diào)整、專項(xiàng)扣除政策，更提出“改革完善個(gè)人所得稅征稅的模式，建立起綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制”。那么新稅制重點(diǎn)要解決那些問題？后續(xù)會(huì)推進(jìn)哪些改革，又會(huì)對(duì)千家萬戶產(chǎn)生哪些影響？
目前中國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅制實(shí)施“分類征收”稅制，即將個(gè)人所得按照工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息股息紅利、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等等不同來源渠道劃分為11類所得，每個(gè)類型分別采取相應(yīng)征收模式，稅率、累進(jìn)級(jí)距、扣除標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，例如公眾熟悉的工資薪金在扣除3500元免除額后，實(shí)施7級(jí)累進(jìn)稅率，最低稅率3%，邊際稅率45%，對(duì)勞務(wù)報(bào)酬實(shí)施3級(jí)累進(jìn)稅率，最低稅率20%，邊際稅率40%，對(duì)稿酬采用比例稅率，實(shí)際稅率為14%，在稅收征管上以代扣代繳為主要申報(bào)方式。這種稅制具有簡(jiǎn)單易于征收的特點(diǎn)，征稅成本較低，征收效率較高，比較符合改革開放初期階段的國(guó)情，但在我國(guó)逐步邁向中高收入階段，這種“一刀切”的分類稅制已經(jīng)顯現(xiàn)出許多不相適應(yīng)的問題，突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：
一是收入分配調(diào)節(jié)功能有限。近年來個(gè)稅雖然增長(zhǎng)較快，但是五年來個(gè)稅在總稅收的比重僅為7%，而且三十年來幾乎徘徊在5-7%之間，占GDP的比重不到1.5%。當(dāng)前的個(gè)稅稅率已經(jīng)不低，說明稅制存在結(jié)構(gòu)性問題，而且以如此小的量去統(tǒng)籌全局，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能，顯然有所限制。
二是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不合理。一方面，起征點(diǎn)也就是“基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，沒有隨著居民收入和物價(jià)變化的常態(tài)化調(diào)整機(jī)制。另一方面，全國(guó)統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到區(qū)域性差距帶來的實(shí)際生活成本的巨大差異，再者，由于家庭整體收入以及基本的子女教育、贍養(yǎng)老人、住房開支的不同，同等收入的居民納稅能力也有很大差別。
三是稅率稅目結(jié)構(gòu)復(fù)雜。11類應(yīng)稅項(xiàng)目采用不同的征收模式，同時(shí)采用多種稅率累進(jìn)級(jí)距，既容易造成同等收入而來源不同的群體稅負(fù)橫向不公平，又容易導(dǎo)致多種收入來源的高收入群體，通過變更稅目、拆解收入等方式規(guī)避稅收，造成單一收入來源的低收入群體稅負(fù)反而更高，形成縱向不公平。
四是邊際稅率影響人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前各國(guó)對(duì)創(chuàng)新人才的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，個(gè)稅政策不僅要考慮國(guó)內(nèi)收入分配，還要考慮其他國(guó)家的個(gè)稅政策。工薪所得45%的邊際稅率，勞動(dòng)報(bào)酬所得40%的邊際稅率，己超過發(fā)達(dá)國(guó)家的邊際稅率水平，適當(dāng)增強(qiáng)我國(guó)的個(gè)稅競(jìng)爭(zhēng)力，也是增強(qiáng)人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)策略。
五是稅收征管機(jī)制還不健全。目前，中國(guó)居民收入特別是高收入階層收入來源多樣化，透明度也不高，個(gè)人收入信息在各地區(qū)、各部門之間共享不暢，稅務(wù)部門缺乏完善的監(jiān)管系統(tǒng)支撐，個(gè)稅征管更多地以代扣代繳為主，自行申報(bào)為輔，來自工資薪酬所得的個(gè)稅比重高達(dá)65%，隱性收入稅收流失較為明顯。
從財(cái)政部的答記者問中，我們可以看到個(gè)稅所得稅改革，將會(huì)重點(diǎn)針對(duì)以上五方面的問題，進(jìn)行改革調(diào)整，逐步建立綜合與分類結(jié)合的混合所得稅制，可能推進(jìn)的配套措施包括：
第一，合并簡(jiǎn)化部分稅目。適當(dāng)歸并所得分類可以反映納稅人真實(shí)納稅能力，可能先將目前11個(gè)所得小類分成幾個(gè)大類，例如將個(gè)人勞務(wù)性質(zhì)收入分為一類，其中包括工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得。將財(cái)產(chǎn)性收入分為一類，包括個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、企事業(yè)單位承包經(jīng)營(yíng)承租經(jīng)營(yíng)所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、利息股息紅利所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。將偶然所得和其它所得分為一類。
第二，完善“基本扣除+專項(xiàng)扣除”的稅前扣除制度。目前個(gè)稅稅前扣除已經(jīng)包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金和在一定的限額以內(nèi)的職業(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)健康保險(xiǎn)等等，未來還會(huì)納入商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。本次改革較大的進(jìn)步是增加專項(xiàng)扣除，納入贍養(yǎng)老人支出、大病醫(yī)療支出和子女教育費(fèi)用，減輕“二孩”家庭負(fù)擔(dān)。也有呼聲希望將住房按揭貸款利息支出、個(gè)人職業(yè)發(fā)展、再教育費(fèi)用納入專項(xiàng)扣除項(xiàng)目。
目前有較多建議對(duì)起征點(diǎn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，結(jié)合物價(jià)水平及通貨膨脹程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整，減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)居民生活水平的影響，還有建議提出實(shí)施區(qū)域差別化的起征點(diǎn)，這些建議能否實(shí)施還需要觀察。
第三，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。以現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定的稅率結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，適度調(diào)整邊際稅率，簡(jiǎn)化累進(jìn)級(jí)距，合理確定各大類所得適用稅率。
第四，探索引入家庭支出申報(bào)制度。由于中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)變化、家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，短期內(nèi)難以完全實(shí)施家庭綜合申報(bào)，會(huì)在先在保持以個(gè)人為納稅單位的基礎(chǔ)上，逐步允許夫妻聯(lián)合申報(bào)家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分?jǐn)偪鄢蛴梢环娇鄢蚱揠p方分別納稅。
第五，完善涉稅信息系統(tǒng)和征管機(jī)制。首先推進(jìn)工商、公安、司法、海關(guān)、社保、銀行、住房、證券等部門涉稅信息共享，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的涉稅信息聯(lián)網(wǎng)，建立健全自然人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)。稅前扣除信息真實(shí)性的核查，也對(duì)稅務(wù)部門數(shù)據(jù)分析、調(diào)查能力、征管能力提出更高要求。此外還需要個(gè)人稅號(hào)普及、涉稅信息綁定、誠(chéng)信體系約束等配套政策健全。
個(gè)人所得稅制的整體改革是比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要考慮的因素和配套的政策較多。但是自1980年個(gè)人所得稅法實(shí)施以來，在2005、2007和2011年已調(diào)整過三次，操作程序相對(duì)成熟，易于取得共識(shí)，見效快，較好的辦法應(yīng)是盡快落實(shí)起征點(diǎn)調(diào)整，再逐步實(shí)施個(gè)稅改革的各項(xiàng)措施，最終形成稅制結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，起征點(diǎn)調(diào)整常態(tài)化的格局。