況偉大 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略研究院城市與房地產(chǎn)研究中心主任

2019年政府工作報(bào)告提出了“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”，進(jìn)一步明確和深化了以人為本的中國(guó)住房體系，具有以下三方面特征。

深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化首先，以人為本的住房體系是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展。目前，中心城市基本上是一線(xiàn)城市和省會(huì)城市，房?jī)r(jià)和租金高，限購(gòu)、限貸、限售、限商等政策使中低收入者特別是新市民和貧困人口的住房問(wèn)題突出。因此，要實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)作用，必須解決中心城市中低收入者的住房問(wèn)題。只有中心城市住房問(wèn)題得到有效解決，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、基本公共服務(wù)均等化等新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容，才能實(shí)現(xiàn)包容性和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

其次，劃清政府與市場(chǎng)邊界，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用。要實(shí)現(xiàn)以人為本的住房市場(chǎng)，需發(fā)揮政府與市場(chǎng)的共同作用，防止市場(chǎng)失靈和政府失靈。住房市場(chǎng)體系要發(fā)揮市場(chǎng)作用，住房保障體系要發(fā)揮政府作用，二者相互補(bǔ)充、相得益彰。住房市場(chǎng)體系包括買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)。對(duì)買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)而言，限購(gòu)、限貸、限售、限價(jià)和限商等住房政策抑制了住房投機(jī)和住房泡沫，有利于促進(jìn)住房消費(fèi)，防范和化解住房金融風(fēng)險(xiǎn)，建立住房長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)租賃市場(chǎng)而言，盡管中央政府和地方政府出臺(tái)了促進(jìn)租賃市場(chǎng)發(fā)展的土地、金融和稅收等政策，但租賃市場(chǎng)需進(jìn)一步規(guī)范和約束租賃機(jī)構(gòu)和房東行為，特別對(duì)租金過(guò)高的城市，必要時(shí)可進(jìn)行租金控制。對(duì)住房保障體系而言，政府應(yīng)根據(jù)中低收入者的收入和住房分布以及政府財(cái)力，確定公房（經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共產(chǎn)權(quán)房、廉租房、公租房）出售和出租的數(shù)量和價(jià)格，確保中低收入者“住有所居”。

最后，落實(shí)城市主體責(zé)任，堅(jiān)持因城施策。住房具有典型的地方特征，以人為本的住房體系以及新型城鎮(zhèn)化要因地制宜，落實(shí)城市主體責(zé)任，因城施策。不同城市的戶(hù)籍制度、住房市場(chǎng)、住房保障、公共服務(wù)均等化程度、環(huán)境承載能力、公共治理能力以及地方政府財(cái)力不同，實(shí)現(xiàn)以人為本的住房體系的政策、方式、方法和重點(diǎn)也不同。因此，要因城施策，因地制宜地落實(shí)城市主體責(zé)任，而不能搞一刀切，才能破解住房體系發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

二、未來(lái)住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)及其影響

要深入推進(jìn)以人為本的住房體系，實(shí)現(xiàn)2019年政府工作報(bào)告提出的工作目標(biāo)，未來(lái)城市需深入推進(jìn)常住人口的落戶(hù)政策、保障房建設(shè)和棚改區(qū)改造政策以及房產(chǎn)稅立法，將會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)住房市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

首先，進(jìn)一步加快落戶(hù)政策。為實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，除個(gè)別城市外，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口會(huì)進(jìn)一步放開(kāi)，為常住人口和農(nóng)民工提供基本的公共服務(wù)。但是，落戶(hù)政策既要考慮城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的數(shù)量和質(zhì)量，也要考慮城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給能力，以便提供更為公平和完善的社會(huì)保障體系。因此，落戶(hù)政策會(huì)顯著影響所在城市住房市場(chǎng)和住房保障。

其次，穩(wěn)妥推進(jìn)保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造政策。保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造重點(diǎn)解決住房困難戶(hù)和舊城區(qū)改造，保障城鎮(zhèn)居民的居住權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)“住有所居”的重點(diǎn)。因此，未來(lái)中央政府和地方政府將會(huì)加大保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造的力度，對(duì)住房市場(chǎng)產(chǎn)生不同影響。一方面，保障房建設(shè)將會(huì)減少低收入群體對(duì)商品房的需求，對(duì)商品房房?jī)r(jià)有抑制作用。另一方面，棚戶(hù)區(qū)改造會(huì)使周邊土地和商品房升值，導(dǎo)致公共投資私人化，需經(jīng)增值稅或房產(chǎn)稅回收一部分公共投資。但是，保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造不僅要充分考慮政府財(cái)力和困難戶(hù)基本居住需求，而且要充分考慮職住平衡，防止公共投資的低效和無(wú)效以及土地資源的閑置和錯(cuò)配。此外，保障房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造政策也要因地制宜，不要搞一刀切，有條件和有需求的城市需出臺(tái)相關(guān)政策，無(wú)條件和無(wú)需求的城市無(wú)需出臺(tái)相關(guān)政策，以免勞民傷財(cái)。

最后，穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。房產(chǎn)稅的作用可分為流轉(zhuǎn)稅（excise tax）、受益稅（benefit tax）和資本稅（capital tax）。盡管?chē)?guó)外房產(chǎn)稅的證據(jù)表明三種房產(chǎn)稅都發(fā)揮作用，但房產(chǎn)稅主要是受益稅，是地方政府稅收的主要來(lái)源，約占40%，是地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要財(cái)源，且房產(chǎn)稅不能無(wú)限上調(diào)，均值約2%，對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控作用有限。因此，不應(yīng)過(guò)高估計(jì)房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)及其財(cái)富分配的調(diào)節(jié)作用，不宜將房產(chǎn)稅作為調(diào)控房?jī)r(jià)的工具，而應(yīng)根據(jù)地方政府財(cái)政收入穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，特別應(yīng)處理好房產(chǎn)稅與土地出讓收入（地租）之間關(guān)系。