毛捷 對外經濟貿易大學國際經貿學院財稅學系主任、教授、博士生導師

李克強總理在剛結束的兩會《政府工作報告》中指出，2019年要普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點降低制造業和小微企業稅收負擔。一方面，要深化增值稅改革，將制造業等行業現行16％的稅率降至13％，將交通運輸業、建筑業等行業現行10％的稅率降至9％，確保主要行業稅負明顯降低；保持6％一檔的行業增值稅稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負只減不增，繼續向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。另一方面，抓好年初出臺的小微企業普惠性減稅政策落實。

根據財政部的測算，上述減稅措施加上社保繳費降費，預計2019年可實現減稅降費2萬億元，其中減稅約占7成，也就是1．4萬億元，規模超過了2018年全年減稅降費總金額（1．3萬億元）。按財政部國庫司提供的2018年財政收支數據計算，上述減稅金額約占2018年全國一般公共預算收入（183352億元）的7．6％，占2018年全國稅收收入（156401億元）的9％，占主要減稅稅種國內增值稅收入（61529億元）的23％。

在經濟增速換擋、財政收支矛盾加重的大背景下，如此大規模的減稅彰顯了黨中央和國務院力圖通過減稅等措施促進供給側結構性改革、使市場在配置資源中發揮決定性作用的決心。

正如李克強總理所說的，這次減稅是需要壯士斷腕的勇氣，而且要充分估計可能遇到的困難，讓減稅紅利真正落到企業和個人頭上。不管會遇到多大的困難和阻力，都要落實好上述減稅政策，因為這次減稅是減輕企業負擔、激發市場活力的重大舉措，是完善稅制、優化收入分配格局的重要改革，是宏觀政策支持穩增長、保就業、調結構的重大抉擇。

財稅制度，尤其是稅收制度，關系到千家萬戶，影響著各行各業，既是促進經濟社會發展的助推器，也是平衡公平與效率的調節器，牽一發而動全身。因此，稅收制度的設計和改革要膽大心細，正所謂“賦有藝而斂有時，故財不匱而人不怨”。此次減稅主要包括兩部分。

其一是結構性減稅，即增值稅現行稅率分別從16％和10％下調至13％和9％，受益者主要是制造業企業和部分服務業企業。這部分企業的生產經營活動往往需要持續投資和購入各種原材料或中間產品，增值稅稅率的下降有利于降低商品流轉成本，降低企業運營成本。

其二是普惠性減稅，即小微企業普惠性稅收減免政策，減免稅種覆蓋增值稅、企業所得稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）和耕地占用稅等。同時，此次的小微企業普惠性減稅政策將小微企業的認定標準做了調整，包括將“從業人數不超過200人”調整為“從業人數不超過300人”、“資產總額和年銷售收入均不超過3000萬元”調整為“資產總額和年銷售收入均不超過5000萬元”，擴大了減稅政策的適用范圍。

這些措施對于激發市場活力，尤其是刺激中小企業的創新創業，意義重大。其一，減稅有助于提升企業投資的積極性。根據筆者的研究，2004－2009年的增值稅轉型改革顯著地刺激了企業投資規模的擴大。背后的機制是，減稅改善了企業內部現金流，使得企業更有能力去進行投資。上述效應對于融資約束強的企業（主要是民營企業和中小企業），尤為突出。此次增值稅稅率下調和小微企業普惠性減免稅收，如果政策實施到位，中小企業手頭會變得更寬松，在不斷改進和完善的信貸政策配合下，這些企業會更愿意進行投資。同時，隨之企業投資的活躍，尤其是中小企業投資活動的大幅增長，經濟增長對政府投資的依賴度將持續下降，政府投資回報率不斷下降對經濟可持續發展造成的拖累效應將得到根本緩解。

其二，減稅為企業開展創新創業活動松綁。創新創業活動往往要求持續的資金投入，而且是否能實現盈利充滿了不確定性。中小企業融資能力有限，不得不將主要的資金用于保證現金流的穩定上，避免因資金鏈斷裂導致出現經營風險，這就限制了其對創新創業活動的資金投入。

根據筆者的研究，企業所得稅的虧損抵扣和增值稅轉型改革等會刺激企業擴大風險投資（周期長但能促進技術進步的投資），進而帶動全要素生產率的提升。此次針對小微企業的普惠性稅收減免政策覆蓋了多個稅種，尤其是企業所得稅和增值稅等稅種的減免（包括科技型中小企業企業所得稅虧損抵扣結轉期限自2018年1月1日起從原來的5年延長到10年，此次小微企業普惠性稅收減免政策使得更多小企業享受該項政策），這些制度性的稅收減免將為中小企業提供持續的減稅紅利，使得中小企業敢于和勇于開展創新創業活動。

當然，不可否認，減稅降費可能會加劇各級政府財政收支矛盾，進而對穩增長產生一定影響。一方面，減稅意味著政府要放棄“真金白銀”，讓企業和個人更多地享受到中國特色社會主義新時代各項深化改革帶來的紅利，增強獲得感。另一方面，我國的地方政府（尤其是市縣級政府）在促進地區經濟社會發展中發揮著不可替代的重要作用，基礎設施建設、棚戶區改造、土地儲備、教育、衛生、生態文明建設等方面，地方政府的財政投入是主要支柱，因此地方公共支出是剛性的，不能減少，而且會持續擴大。減稅的同時，如何有效解決政府收支矛盾，是一個不能回避的問題。

筆者認為至少可以從以下三方面入手。第一，合理利用地方政府債券，為地方公共支出中的資本性支出提供可持續的資金支持。今年年初，全國人民代表大會常務委員會授權國務院提前下達了部分新增地方政府債務限額，包括新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元。2019年1－2月份，累積發行地方政府債券7822億元；其中，1月份發行4180億元，2月份發行3642億元。而往年同期基本沒有發行地方政府債券。這些信用評級高（全部為AAA級）、市場約束強的地方政府債券，為地方政府合理安排各項公共支出，尤其是資本性支出，提供了寶貴的、可持續的資金來源。第二，加強對稅收減免政策實施效果的監測和評估，不斷提升稅收減免政策的績效。筆者自2008年參與財政部稅政司的稅式支出管理制度項目研究，親身感受到開展稅收減免政策的科學管理有多難。但這項工作非常重要，大部分發達國家和一部分發展中國家的政府預算管理系統配有專門的稅式支出管理子系統，方便收集稅收減免政策的相關數據，并對其實施效果進行評估。經過多年的積累，2019年3月12日，十三屆全國人大財政經濟委員會在發布的《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的審查結果報告》中提出，研究探索建立稅式支出制度，稅收優惠政策應當在預算草案中作出安排，提高稅收優惠政策規范性和透明度，這是我國政府預算管理體制深化改革的又一次重大探索。如果稅式支出制度得以正式建立，稅收優惠政策從預算編制、政策實施、效果監測和績效評估全流程納入預算管理，將大大提高稅收減免的績效管理質量，讓每一分錢的稅收減免都用到刀刃上。第三，加快健全地方稅體系，夯實地方政府財政基礎。稅收具有法定性（即強制性）和固定性，是各國政府用來籌集公共支出資金的主要手段。要從根本上解決地方政府財政收支矛盾，關鍵在于健全地方稅體系，從稅收制度上保障地方財力。根據國際經驗，房地產稅等具有受益稅屬性，既能調節貧富差距、促進社會平等，也十分適合作為地方政府的主要收入來源。應加快房地產稅立法，并廣泛征求社會各界的意見，盡快推出并落實適合我國國情的房地產稅制度，切實推進地方稅體系建設。（責任編輯 王琳）