城市發(fā)展要避免政績驅(qū)動“薄攤”餅

李鐵 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家

長期以來，城市規(guī)劃專家一直反對城市“攤大餅”的發(fā)展模式，主張發(fā)展衛(wèi)星城或者新城、新區(qū)組團式發(fā)展，并設(shè)計了一個個“美好的藍圖”。因此我國的一些城市管理者在制定規(guī)劃和實施開發(fā)建設(shè)的過程中，也比較推崇衛(wèi)星城和組團的模式，但在實踐過程中大多并不成功。

按照城市發(fā)展的實際情況來看，城市沿著中心城區(qū)邊緣向外擴張，是絕大多數(shù)大城市發(fā)展的規(guī)律。從世界上幾乎所有超大城市的衛(wèi)星圖上，可以清晰地看到城市擴張的印記和路線圖。可以說向外攤的發(fā)展模式是城市自然擴張的結(jié)果，而不是規(guī)劃師想象的模式。

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紐約都會區(qū)發(fā)展歷程。資料來源：李偉 、宋彥、吳戈，北京城市軌道交通長遠預(yù)期研究報告[R]

其實細想起來，規(guī)劃師是不考慮城市發(fā)展成本的，只是按照理想的思維模式去設(shè)計城市。甚至可以加上很多主觀色彩。但是城市的開發(fā)商和建設(shè)者以及所有經(jīng)營者考慮的是更為現(xiàn)實的因素，例如交通基礎(chǔ)設(shè)施的成本，城市人口密度和交通設(shè)施配置，服務(wù)業(yè)規(guī)模效益和服務(wù)業(yè)成本，還有就業(yè)和生活半徑等原因。作為城市的管理者，更要考慮到一次性投入的資金規(guī)模可以開發(fā)多大空間，還要考慮居民對開發(fā)的承受能力和社會反饋等。正是基于經(jīng)濟和社會因素，城市在緩慢發(fā)展歷史中，沿著城市中心慢慢地向外擴張，就會形成了城市的“大餅”。在空間上看著不是很好，布局也比較混亂，但是城市卻十分繁榮。在這種“大餅”的模式下，城市的公共交通和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，人們出行十分方便。

那么為什么我們很多規(guī)劃師對“攤大餅”并不感冒？因為規(guī)劃師關(guān)注更多的是概念，例如生態(tài)走廊、綠化和視覺效應(yīng)，中國的規(guī)劃師還有一個重要的體制背景，就是計劃經(jīng)濟主導(dǎo)下的思維模式，可以憑著主觀計劃的投入模式來設(shè)計和規(guī)劃一個城市未來的發(fā)展。追溯中國歷史上的城市，特別是作為都市的城市，在規(guī)劃和建設(shè)中大多體現(xiàn)出強烈的官方色彩，按照風水和皇家或者各種官制的要求，形成方正的城市格局，基礎(chǔ)設(shè)施的配置在當時條件下也是井井有條。即使如此，在非規(guī)劃空間，例如皇城之外，在民間自發(fā)形成的城市延伸區(qū)域，經(jīng)濟和方便的因素主導(dǎo)了這些城市區(qū)域的發(fā)展。當然由于基礎(chǔ)設(shè)施投入水平較差，這里也往往是貧民集中居住的地方。如果我們從空中俯瞰，這些貧民居住的區(qū)域肯定是沿著城市主城區(qū)的邊緣向外擴展的。

想象一個城市十分容易，拿一些理想的概念來強調(diào)城市的未來也很容易，但是建設(shè)和開發(fā)一個城市是要考慮經(jīng)濟和社會承受能力的。例如涉及的拆遷問題，與土地私有者的談判，開發(fā)項目對社區(qū)的影響，政府財政能力和開發(fā)商財務(wù)能力等。因此在絕大部分市場經(jīng)濟國家的城市建設(shè)中，理想色彩可以讓位于現(xiàn)實，讓位于開發(fā)商和政府必須要面對的經(jīng)濟和社會問題，也就導(dǎo)致了城市的規(guī)模越大，城市的餅狀色彩越濃。

在我國，絕大部分城市也在“攤大餅”。除了歷史因素外，我們的體制特點也培育了獨具特色的“攤大餅”模式。例如在一個城市的行政長官任期內(nèi)，要確定自己的施政效果，肯定要解決兩個問題，一個是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個是招商引資增加GDP。前者的資金來源是要依靠房地產(chǎn)，后者的開發(fā)空間要求成本較低。因此一定要在城市邊緣進行開發(fā)，以便降低補償成本。當然要補償產(chǎn)業(yè)的招商引資成本，還得依賴房地產(chǎn)的開發(fā)。但是政府管理者的任期是有年限的，后任必須要面臨新的問題，是按照前任的思路繼續(xù)去開發(fā)，還是另辟一塊新的空間。按照中國的體制效率，前任三年之內(nèi)的開發(fā)目標大多都可以實現(xiàn)。但是對后任來說，空間被前任填滿了，就必須要開發(fā)新的空間，還必須選擇新的發(fā)展方向。

如此下來，平均三年一個任期，管理者的輪換也涉及到發(fā)展空間的戰(zhàn)略思路必須要調(diào)整。幾十年下來，無數(shù)個任期的管理者開發(fā)了不同的空間，城市的空間規(guī)模發(fā)生了巨大的變化，城市的攤子也就鋪開了。這種城市大餅的形成，不是按照城市發(fā)展的一般經(jīng)濟規(guī)律來實現(xiàn)的，而是遵循著傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，“管理者——政績要求——開發(fā)新區(qū)”周而復(fù)始地循環(huán)，但是在空間上則表現(xiàn)為空間面積的無限放大。如果從這個模式來探討中國的一些城市與國外城市形成的“攤大餅”的不同發(fā)展軌跡，最終形成的結(jié)果則是有些類同。

“攤大餅”的城市發(fā)展路徑會導(dǎo)致“餅”越攤越大嗎？其實不是。因為城市規(guī)模的無限擴張也會帶來新的問題，就是城市的成本也在增加，土地成本的上升會影響到工業(yè)企業(yè)的外遷，也會影響到城市中低收入人口的居民對住房的選擇。他們會到住房價格較低的郊區(qū)買房，因為房子距離城市越遠價格越便宜。城郊軌道交通的發(fā)展，彌補了空間距離、縮短了通勤時間，即便在距離城市較遠的地方購買住房，并不會耽誤太多進城就業(yè)或者消費的時間。城市空間格局也就相應(yīng)發(fā)生了變化。我們注意到世界上發(fā)達國家的特大城市發(fā)展到一定規(guī)模后，沿城市邊緣發(fā)展的軌跡發(fā)生了變化，城市開始沿著軌道交通的路線向外呈樹枝狀擴展。沿著軌道交通的延伸方向，依托各交通站點的中小城市和小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出不同的組團。這種組團的發(fā)展模式是遵循著城市空間擴張的經(jīng)濟規(guī)律而演變的，并不是城市規(guī)劃師在一種理想的空間模式下塑造出來的。而這些組團的另一個特點就是依托原有的中小城市和小城鎮(zhèn)。

東京都市圈軌道交通與人口密度。資料來源：鐵道部科學(xué)技術(shù)信息研究所，國外典型大都市區(qū)域軌道交通發(fā)研究報告[R]

根據(jù)城市空間擴張的經(jīng)濟規(guī)律，其實可以得出一個重要的結(jié)論。就是所謂的“攤大餅”并不是無限蔓延的，而是隨著城市擴張之后，邊際成本上升，城市通過軌道交通改變傳統(tǒng)的“攤”的發(fā)展模式，沿軌道交通呈樹枝狀擴展，依托原有的中小城市和小城鎮(zhèn)，自動形成城市組團。而不是人為地規(guī)劃出來的城市組團。

根據(jù)國際經(jīng)驗可以得出一個結(jié)論，就是城市的空間發(fā)展模式要遵循經(jīng)濟的規(guī)律，要考慮到城市擴張的成本，也要考慮企業(yè)以及居民或者服務(wù)業(yè)會根據(jù)成本自動選擇發(fā)展空間。如果忽視了這些成本問題和經(jīng)濟規(guī)律，我們雖然制定了反對“攤大餅”的規(guī)劃方案，但是在現(xiàn)實之中一定會導(dǎo)致規(guī)劃和投資的失敗。這種教訓(xùn)在“孤島式城市新區(qū)”或者組團城市規(guī)劃設(shè)計中已經(jīng)屢見不鮮。

特別要值得注意的是，遵循經(jīng)濟規(guī)律的城市“攤大餅”，是要在充分重視基礎(chǔ)設(shè)施投入成本和服務(wù)業(yè)發(fā)展成本的前提下沿著城市邊緣向外擴張的“厚攤”，而不是在各種政績和視覺的主觀意志下形成的城市四面擴張的“薄攤”。近些年我國的一些城市四面開花的粗放型城市發(fā)展的“攤大餅”模式，是一種嚴重浪費資源的“薄攤”模式。這也是在城市發(fā)展和規(guī)劃中要吸取的嚴重教訓(xùn)之一。