馬雪 中國現代國際關系研究院美國研究所副研究員

近年來，美國以政府補貼、稅收減免優惠等措施，拉攏芯片制造企業到美國建廠，試圖扭轉美國對進口芯片的依賴。在美國產業政策刺激下，美國國內對制造業尤其是芯片制造的投資大幅增加，但美國制造業實際表現仍然低迷，新工廠竣工延遲，芯片生產未達預期目標。以臺積電為例，自2020年5月接受美國政府補貼宣布赴美設廠以來，還未生產出一塊半導體產品，凸顯美國通過產業補貼等措施重構供應鏈，讓產業回流美國的效果有限。

從在美投資建廠情況看，新工廠“水土不服”導致延遲竣工。臺積電將其在亞利桑那州的第一家工廠的初始生產時間從今年推遲到2025年，而第二家工廠要到2027年或2028年才會生產芯片，工廠給出的理由是，當地工人缺乏安裝復雜設備的專業知識，技術選擇和聯邦資金存在不確定性。

可見，新工廠在美國本土面臨多方面挑戰：

一是勞動力缺乏。資本和訓練有素的勞動力結合，是新工廠運行必不可少的條件。運營如此復雜的芯片工廠需要擁有高水平技術技能的人員，需要精通生產流程中化學、機械和電子技術的人員。這些復雜工廠所需的工程師和技術人員數量，遠遠超過美國高校畢業生的數量。提供匹配的勞動力不是短期內美國可以實現的目標，只有對正確的教育項目進行認真投資，通過國家資助的、標準嚴格的大學培訓，才能做到。

二是文化差異。以臺積電為例，中國臺灣管理人員與美國工人之間存在文化沖突，與美國工人對工作時間和工作環境的要求有本質上的觀念分歧。臺積電想從中國臺灣引進勞動力也遇到困難。美國的管道安裝工、水管工和其他工種的工會一度試圖阻止臺積電為中國臺灣工人辦理簽證，稱工會工人可以勝任這些工作。2023年12月，臺積電被迫與當地工會達成協議，稱臺積電將專注于雇用當地人，減少引進具有專業經驗的外國人。

三是新工廠難以獲得集群效應。新工廠在美國既沒有數以萬計的工程師，也沒有與供應商數十年的合作關系，需要從頭開始。故而，亞洲“速度文化”難以在當地重現。

從美國國內政治來看，政策復雜性導致政府補貼發放延遲。美國政府認為，芯片制造投資將大幅減少需要從海外購買的芯片比例，從而提高美國的經濟安全性，因而，力推《芯片與科學法案》于2022年通過。但即使在早期階段，法案也面臨政策復雜性以及制造芯片巨大的成本挑戰。

2024年初，拜登政府開始發放390億美元資金中的首批重大撥款，用于發展美國半導體產業，減少美國對東亞制造技術的依賴。當前，美國政府正與這些主要芯片制造商就獎勵金額和時間展開復雜的談判。這些政策原本預計在2023年底前實施，但當前各家公司仍在等待美國財政部的指導，了解哪些投資將有資格獲得針對先進制造業的新稅收抵免。這一進程的延遲，顯然損害了美國的吸引力。

在美國推行補貼政策的刺激下，其他國家也在提供自己的激勵措施來吸引芯片制造商。臺積電也計劃在日本、德國增加生產。蘭德公司技術分析高級顧問吉米?古德里奇表示，美國政府拖延分配利益的時間越長，“其他國家爭搶這些投資的熱情就越高，東亞地區將會獲得更多的前沿投資”。

從美國政策運行看，政策落地環節難免偏差。政策出臺部分基于疫情沖擊下生物制藥和原料、新能源汽車電池、關鍵礦物和半導體等供應鏈斷裂的因素，而在生產過程中，企業或根據稀缺性選擇增加或減少對稀缺材料和半成品的投資，致使政府投入出現偏差。比如，美國推出的一系列產業政策側重于為芯片工廠提供資金，等到工廠3年建成，市場對芯片的需求或已顯著降低。

此外，美國在已成熟的制造業布局上實施產業政策，能否推動產業轉移仍存疑。20世紀80—90年代，日本國內曾實施類似政策，提供補貼吸引高科技產業向地方轉移，然而吸引的多是低技術企業。這是因為即使有補貼，創新型企業也不愿離開技術和信息集中的產業聚集區。大多數擴張計劃都是在幾年前芯片短缺時制定的，當時疫情引發了消費者對電子產品的支出激增。需求枯竭，導致芯片制造商積壓大量未售出的零部件庫存，幾乎不需要立即新建工廠。

由于成本上升、政府補貼發放的延遲、變化的市場條件等問題，投資到開工建設以及生產設施開始運轉之間，存在巨大的不確定性。此外，芯片工廠成本高昂，新建一家先進的芯片工廠可能花費超過200億美元。這些現實意味著，美國所謂“歷史性的390億美元補助”無法顯著地使全球份額向美國傾斜。塔夫茨大學弗萊徹法律與外交學院國際歷史副教授克里斯?米勒認為，美國在芯片生產上投入的巨額資金“并不會讓它成功實現自給自足”。

即使有美國政府的持續支持，由于在美國生產成本大幅超支，可以預見，未來，芯片、大容量電池、太陽能等“美國制造”將難以成為高效、創新和具有全球競爭力的產品。更何況，由于政治不確定和黨派紛爭，補貼等產業政策能否激勵在美國的長期投資，也存在很大疑問。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲