孫茹 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院全球安全治理中心主任、研究員

9月24日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在聯(lián)合國(guó)大會(huì)演講時(shí)重申了對(duì)改革安理會(huì)和擴(kuò)大安理會(huì)成員的支持，并提到美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使琳達(dá)?托馬斯—格林菲爾德所勾勒的改革愿景。安理會(huì)改革事關(guān)國(guó)際權(quán)力再分配和戰(zhàn)后國(guó)際秩序變革，備受?chē)?guó)際社會(huì)關(guān)注。美國(guó)提出的“新招”能否成為安理會(huì)改革的突破口，還有待觀察。

美國(guó)的安理會(huì)改革方案主要包括三個(gè)方面：

一是，支持在安理會(huì)為非洲設(shè)立2個(gè)“常任理事國(guó)”席位。美國(guó)曾支持日本、印度、德國(guó)等特定國(guó)家成為安理會(huì)常任理事國(guó)，但拒絕將常任理事國(guó)席位賦予一個(gè)地區(qū)集團(tuán)。兩年前美國(guó)調(diào)整政策，同意為非洲設(shè)立常任理事國(guó)席位。2024年9月，美國(guó)首次明確提出給予非洲2個(gè)常任理事國(guó)席位。

二是，宣布為小島嶼發(fā)展中國(guó)家設(shè)立1個(gè)“非常任理事國(guó)”席位。目前，除了5個(gè)常任理事國(guó)外，還有10個(gè)非常任理事國(guó)席位按照地理區(qū)域分配。美國(guó)打破常規(guī)做法，提出跨地區(qū)輪換席位，回應(yīng)了“小島嶼國(guó)家聯(lián)盟”的訴求。小島嶼國(guó)家有39個(gè)，人口總數(shù)超過(guò)6500萬(wàn)。盡管人口較少，但在聯(lián)合國(guó)中擁有20％的選票。

三是，支持進(jìn)行基于案文的談判。美國(guó)表示將停止過(guò)去那種“兜圈子”的做法，改為推動(dòng)案文磋商，進(jìn)而推動(dòng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)對(duì)案文進(jìn)行投票，推動(dòng)改革進(jìn)程。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，安理會(huì)改革進(jìn)程步履維艱，持續(xù)30多年未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，美國(guó)這一表態(tài)無(wú)疑是對(duì)安理會(huì)改革投下“震撼彈”。如果美國(guó)打破僵局，將大大加速安理會(huì)改革步伐。

美國(guó)對(duì)安理會(huì)改革的態(tài)度轉(zhuǎn)向“積極”，與國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題持續(xù)升級(jí)和戰(zhàn)后國(guó)際秩序裂縫日益增大有關(guān)，也有贏得“全球南方”支持、主導(dǎo)國(guó)際秩序變革、更好地維護(hù)美國(guó)霸權(quán)地位的考量。

美國(guó)推安理會(huì)改革的確面臨有利形勢(shì)：自2022年以來(lái)，改革呼聲越發(fā)高漲；2024年8月，非洲國(guó)家召集安理會(huì)會(huì)議討論改革，促使聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)加速推進(jìn)安理會(huì)改革的“口頭決定”；2024年9月，聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)通過(guò)的《未來(lái)契約》提出一系列改革承諾，被視為1963年安理會(huì)改革以來(lái)的“最強(qiáng)”改革文本；2025年是聯(lián)合國(guó)成立80周年，有關(guān)國(guó)家正在全力推動(dòng)改革，可能使2025年成為繼2005年后的又一個(gè)安理會(huì)改革大年。

不過(guò)，美國(guó)推動(dòng)安理會(huì)改革也面臨著重重困難：

其一，可能遭到非洲國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。根據(jù)非洲的“共同立場(chǎng)”，非洲國(guó)家要求在改革后的安理會(huì)獲得7個(gè)席位，即在現(xiàn)有3個(gè)非常任理事國(guó)席位基礎(chǔ)上，再增加2個(gè)常任理事國(guó)和2個(gè)非常任理事國(guó)席位。此外，非洲國(guó)家還要求享有否決權(quán)，稱(chēng)改革不應(yīng)僅限于地域增加和數(shù)量增加，如果安理會(huì)存在否決權(quán)，則也要對(duì)非洲一視同仁，平等對(duì)待。

美國(guó)雖支持增加“常任”和“非常任”理事國(guó)席位，以使安理會(huì)更具包容性和代表性，但也強(qiáng)調(diào)擴(kuò)員要“適度”，不能降低安理會(huì)的效率。同時(shí)，美國(guó)堅(jiān)持保留現(xiàn)有的否決權(quán)，并以否決權(quán)導(dǎo)致安理會(huì)“功能失靈”為由，反對(duì)賦予新增常任理事國(guó)否決權(quán)。美國(guó)并未表示再給非洲增加2個(gè)非常任理事國(guó)席位，并對(duì)那些想當(dāng)常任理事國(guó)的國(guó)家打了“預(yù)防針”：不要爭(zhēng)取否決權(quán)。這一立場(chǎng)可能會(huì)引發(fā)非洲國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。

其二，協(xié)調(diào)其他國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)訴求困難重重。各方立場(chǎng)差異大，非洲國(guó)家要求獲得否決權(quán)，而日本、德國(guó)、印度、巴西組成的“四國(guó)聯(lián)盟”則要求先獲得常任理事國(guó)席位，否決權(quán)問(wèn)題可留待以后。與“四國(guó)聯(lián)盟”針?shù)h相對(duì)的“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)則反對(duì)增加常任理事國(guó)席位。L.69集團(tuán)、小島嶼國(guó)家聯(lián)盟、阿拉伯聯(lián)盟、五小國(guó)集團(tuán)等也積極參與其中。其他“五常”則各有考慮。這些國(guó)家和集團(tuán)圍繞改革博弈復(fù)雜激烈，美國(guó)要協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家聯(lián)盟、協(xié)調(diào)193個(gè)會(huì)員國(guó)的立場(chǎng)絕非易事。

其三，啟動(dòng)案文磋商挑戰(zhàn)大。安理會(huì)改革政府間談判主席國(guó)曾就各方立場(chǎng)提交了報(bào)告。部分國(guó)家認(rèn)為，關(guān)于安理會(huì)改革的談判案文已經(jīng)形成，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)案文談判。而另一些國(guó)家認(rèn)為，所謂報(bào)告只是一個(gè)對(duì)各種方案的歸納，并非案文。改革應(yīng)整體推進(jìn)，在改革方向和原則尚未達(dá)成共識(shí)的情況下，不應(yīng)啟動(dòng)具體案文談判。對(duì)立雙方僵持已久，互不妥協(xié)。

此外，美國(guó)總統(tǒng)大選后新政府上臺(tái)千頭萬(wàn)緒，是否將安理會(huì)改革列為優(yōu)先事項(xiàng)存在變數(shù)。美國(guó)力推安理會(huì)改革前路漫漫，因此，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使表示“沒(méi)有設(shè)定改革時(shí)間表”，這為美國(guó)留下了回旋的余地。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲