為期兩天的北約峰會24日在荷蘭海牙開幕。此次峰會最引人注目的議題之一，當數(shù)北約各成員國將各自軍費開支提升至國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）5%的目標。然而，這一目標遭到屬于北約與歐盟成員國西班牙的強烈反對。22日，西班牙首相桑切斯宣布，該國已與北約達成協(xié)議，西班牙將把軍費開支比例定在GDP的2.1%。桑切斯表示，北約提出5%的目標方案將“迫使我們跨越紅線，提高稅收或削減福利”，而這一軍事聯(lián)盟的安全保障卻并不能得到加強。不僅僅是西班牙，比利時、盧森堡、葡萄牙等其他北約成員國也對達到占國家GDP 5%軍費開支的必要性存在質(zhì)疑。
西班牙公開同北約其他成員國“唱反調(diào)”，態(tài)度鮮明，將北約中歐盟成員國面臨的安全難題展現(xiàn)得淋漓盡致。同為歐盟和北約成員國的歐洲各國在防務(wù)開支上的爭論，反映出歐盟內(nèi)部存在廣泛的“北約之困”。除在防務(wù)開支方面不能完全統(tǒng)一立場外，在確立北約發(fā)展方向、處理與北約關(guān)系等諸多議題上，歐盟及其成員國都面臨左右為難的局面，很難達成完全共識。
在北約戰(zhàn)略發(fā)展方向上，北約中的歐盟成員國不存在完全統(tǒng)一的立場。西班牙不支持美國特朗普政府和北約領(lǐng)導(dǎo)層所提議的軍費開支目標，就是因為西班牙在國防安全感知上與其他成員國不同。歐盟中的東歐國家和北歐國家積極增加軍費開支，在于它們認為其正面臨來自俄羅斯“嚴峻且持續(xù)的威脅”；位于南歐的西班牙在地理上就距離俄羅斯非常遠，加上一些歷史因素的影響，其難以與東歐和北歐國家“共情”。
位置不同、歷史不同的北約中歐盟成員國之間存在的安全威脅感知差異，使得它們在北約戰(zhàn)略發(fā)展方向上存在立場分歧。中東歐一些國家積極支持美國提議的北約東擴，還有所謂的北約“亞太化”，但包括法國等在內(nèi)的一些國家對此強烈反對。另外，在防務(wù)開支使用上，一些中東歐國家和部分西歐國家主張購買更多來自美國的現(xiàn)成軍事裝備（如防空系統(tǒng)），但法國等國家則主張“購買歐洲”，即增加的開支應(yīng)更多用于購買和研發(fā)歐洲本土軍備。各成員國之間的立場分歧還表現(xiàn)在“北約是否需要繼續(xù)存在”這一關(guān)鍵問題上。例如，意大利國防部長克羅塞托20日表示，“北約不再有存在的理由”，還稱該組織“必須適應(yīng)國際形勢的變化”。
立場差異使北約中的歐盟成員國在涉及北約各項問題決策時很難達成共識，而如何看待和處理歐盟與北約的關(guān)系，則是更加棘手的問題。長期以來，歐盟防務(wù)高度依賴北約，直至“特朗普2.0”時代跨大西洋關(guān)系惡化才真正提出“防務(wù)自主”。雖然大多數(shù)北約中的歐盟成員國從“政治正確”等角度出發(fā)盡量避免反對美國領(lǐng)導(dǎo)的北約，還有國家聲稱推動歐洲“防務(wù)自主”能夠補充北約能力，但不同成員國對于如何“補充”北約能力有著不同理解。
對德國和中東歐國家而言，歐盟獨立防務(wù)與北約是“互補關(guān)系”，也就是在保留北約的基礎(chǔ)上，北約框架無法覆蓋的部分由歐盟填補；但在法國等國看來，二者應(yīng)當是“替代關(guān)系”，也就是北約“做減法”，歐盟“做加法”，北約與歐盟防務(wù)之間的力量對比應(yīng)該是此消彼長，并爭取在包括指揮系統(tǒng)、武器裝備、軍工研發(fā)、防務(wù)市場、戰(zhàn)略保護等領(lǐng)域獲得真正的獨立性。一言以蔽之，北約中的歐盟成員國在建設(shè)“有限獨立”還是“更加獨立”于北約的歐洲防務(wù)力量這一議題上存在的深刻分歧很難解決。
最后，歐盟內(nèi)部成員國在支持北約的能力上存在差距。西班牙等國不支持大幅度提升軍費開支的原因不僅在于威脅感知不同，更因為其經(jīng)濟狀況帶來的限制。由于各種原因，西班牙、意大利等國財政緊張，并無太多提升北約軍費的預(yù)算空間。若要實現(xiàn)北約目標，這些國家勢必需要削減福利等民生開支，甚至可能增加稅收，而這將構(gòu)成嚴重的政治和經(jīng)濟社會風險，或?qū)⒚媾R國內(nèi)反對派掣肘、選民流失、經(jīng)濟下滑等狀況，也可能違背歐盟預(yù)算與債務(wù)上限要求。即使可以通過借債來增加軍費，各成員國的意愿也存在差距。一些成員國本身經(jīng)濟底子好，國家信用較高，福利開支在可控范圍，其通過借債滿足北約軍費開支的意愿也就更高。然而，其他成員國可能就面臨較為嚴峻的債務(wù)問題，因此在這方面的意愿自然不強。
總而言之，對于同處北約和歐盟內(nèi)的歐洲國家而言，地理上的隔閡和能力意愿上的差距，導(dǎo)致它們很難在北約問題上形成共識。歐洲各國在安全等問題上都有著自己的考量，就算北約秘書處在美國“極限施壓”下全力配合，也難以改變各國在該議題上意見“四分五裂”的現(xiàn)狀，歐洲“兩頭堵”的困境在短時間內(nèi)也難以解決。尋找這一“安全困境”的合適解決方案，也將成為未來歐盟及其成員國在安全和外交領(lǐng)域長期面臨的難題。（作者是復(fù)旦大學中歐關(guān)系研究中心主任、上海歐洲學會副秘書長）
