鐘輝勇

中央財經委員會第六次會議指出，縱深推進全國統一大市場建設，基本要求是“五統一、一開放”，即統一市場基礎制度、統一市場基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場監管執法、統一要素資源市場，持續擴大對內對外開放。從“五統一、一破除（破除地方保護和市場分割）”，到“五統一、一開放（持續擴大對內對外開放）”，這一表述的變化意味著中國市場化改革正在跨越深水區。通過系列改革的協同推進，有望從根本上重塑地方政府行為邏輯，使其從區域利益的“守護者”轉變為全國統一大市場的“建設者”和“維護者”，為中國經濟的高質量發展掃清關鍵的制度障礙。

從“解決問題”到“設計體系”

全國統一大市場建設的最初框架，被精煉地概括為“五統一、一破除”。這一框架為整個改革提供了清晰的行動指南。“五統一”具體指：統一市場基礎制度規則、統一的要素和資源市場、統一的商品和服務市場、統一聯通的市場基礎設施以及統一的市場監管。這五個“統一”構成了市場體系的“立”，旨在從制度、要素、商品、設施、監管等多維度建立起全國一致的運行基礎，為資源和商品在全國范圍內的自由流動和高效配置提供根本保障。而“一破除”則明確將矛頭指向了長期以來阻礙市場一體化的核心頑疾——地方保護和市場分割。這一“破”的任務，體現了“立破并舉”的改革原則，即在建立新制度的同時，必須堅決有力地清除舊障礙。其具體目標是加快清理廢除各種含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙公平競爭的政策規定，破除各種封閉的“小市場”和自我“小循環”。

這一指南在實踐中取得了積極成效，有效整治了一批突出的市場分割問題，對穩定發展預期、釋放市場活力起到了重要作用。然而，實踐也暴露出僅靠“破除”的局限性。地方保護和市場分割問題禁而不止，有的甚至花樣翻新，表明簡單的“拆墻”行為往往只能應對顯性壁壘，而對于那些更深層次、更隱蔽的體制性障礙，則顯得力不從心。這說明應對式的“破除”思維，難以根除保護主義滋生的土壤，市場建設需要向更主動、更具建設性的方向演進。

在這一背景下，中央財經委員會第六次會議提出“五統一、一開放”的新要求，其中包括“統一政府行為尺度”“持續擴大對內對外開放”等新提法。政策表述的演進，是全國統一大市場建設理念深化的重要標志。這代表著對市場建設規律的認識達到了新的高度：僅拆除舊有的壁壘和藩籬是遠遠不夠的，更關鍵的任務在于主動地、前瞻性地構建一個更高水平、更具活力并能與全球經濟深度融合的現代化市場體系。這一轉變，特別是“一開放”的提出，也標志著從“解決問題”的戰術層面上升到“設計體系”的戰略層面：

首先，對內開放的強調超越了傳統意義上打破省際邊界的范疇，其核心是在國內構建一個真正開放、公平的競爭舞臺。這意味著要堅定地歡迎和保障國有企業、民營企業和外資企業在統一的市場框架下進行平等競爭。它要求向所有市場主體開放更多的行業領域和價值鏈環節，特別是過去受到不同形式保護的領域，全面清理歧視外地和外資企業的各類政策。

其次，突出強調對外開放標志著全國統一大市場建設與國家更高水平對外開放戰略的深度融合，其目標是推動國內市場規則與國際高標準規則的對接和融通。通過建設一個高效、透明、規范的國內大市場，不僅能提升中國企業參與國際競爭的硬實力，更能以其巨大的市場“引力場”吸引全球高端要素和資源向國內匯聚，從而支撐中國在國際經濟治理中影響力的提升。

最后，也是最根本的，是從“問題修復”到“體系構建”的理念開放。“破除”的邏輯是修補一個有缺陷的系統，而“開放”的邏輯則是設計一個更優越的新系統。它體現了一種主動塑造市場環境的決心，目標是建設一個“高效規范、公平競爭、充分開放”的現代市場體系。這種主動性意味著政策的著力點不再僅僅是應對已經出現的問題，而是要通過頂層設計，預先構建起一套能夠激勵創新、促進競爭、保障公平的制度框架，從根本上鏟除保護主義和市場分割滋生的土壤。

地方“錦標賽模式”成為障礙

建設全國統一大市場面臨不少障礙，而這些障礙的核心在于地方政府長期以來形成的治理模式，特別是其財政激勵與政績考核體系，這系統性地催生了與市場統一目標背道而馳的行為。

地方保護主義和市場分割的產生，其最深層次的根源可以追溯到地方政府間長期存在的“錦標賽模式”。在這種模式下，地方官員的晉升和評價在很大程度上與本地區的經濟增長指標，如GDP增速、固定資產投資規模、招商引資額等緊密掛鉤。這種以經濟指標為核心的“錦標賽”，在過去幾十年中極大地激發了地方發展經濟的積極性，創造了經濟奇跡，但也埋下了市場分割的種子。為了在競賽中勝出，地方政府傾向于投資那些見效快、易于量化的短期項目，而忽視了需要長期培育、跨區域協作的產業生態。

隨著傳統貿易壁壘的式微，地方政府的競爭手段轉向了提供各類超常規的優惠政策。尤其是在新能源、半導體、生物醫藥等國家重點發展的戰略性新興產業領域，各地都希望搶占先機，打造屬于自己的產業集群。這場競賽導致地方政府未能根據各地的比較優勢，形成全國范圍內合理分工的產業布局，反而導致大規模的低水平重復建設和產業同質化。當越來越多的省市都將同一個產業列為優先發展方向時，必然會引發資源錯配和產能過剩，進而帶來嚴重的地方債務問題。這種由地方政府主導、以鄰為壑的產業布局，也是當前許多行業陷入惡性“內卷”式競爭的直接推手。

改革地方考核的“指揮棒”

鑒于阻礙全國統一大市場建設的癥結是系統性、制度性的，解決方案也必須是系統性、根本性的，核心在于重塑地方政府的行為激勵、重建其財政基礎，并利用數字化手段推進政府治理的透明化。

改革“指揮棒”，構建全新的政府政績考核體系。地方政府之所以熱衷于搞保護、搞競賽，其根源在于驅動他們行為的“指揮棒”，即現行的政績考核體系出了問題。對這一“指揮棒”進行根本性改革是所有改革中的重中之重，必須徹底改變過去單一的、以增長論英雄的考核方式，建立一套能夠全面反映高質量發展內涵的綜合性考核評價體系。這個新的考核體系應將評價重心從“數量”和“速度”轉向“質量”和“效率”，包括營商環境質量、發展質量與創新動能、財政健康與可持續性、民生改善與綠色發展等維度。

在重塑央地財政關系基礎上重建地方財政基礎。如果不能為地方政府提供穩定、可持續且與保護主義行為脫鉤的財政收入來源，地方政府總會存在設置市場壁壘來保護本地稅源的強烈動機。因此，建立“權責清晰、財力協調、區域均衡”的中央和地方財政關系，需要從根源上解決導致地方行為扭曲的財政激勵問題，而其中的重點要以消費稅改革為突破口。當消費稅的主要征收環節從生產逐步后移至消費端并將其收入穩步下劃給地方政府時，地方政府的財政收入將與本地的最終消費水平直接掛鉤。地方政府如果想增加財政收入，其最理性的選擇將不再是保護本地生產企業，而是努力改善本地的消費環境、提升公共服務質量、吸引更多的消費者前來消費。這種激勵機制的根本性轉變，將引導地方政府從“保護生產者”轉向“服務消費者”，從而在根本上重塑地方政府的財政基礎。

數字化作為政府治理透明化與監督的重要手段。地方保護主義的許多具體實踐，尤其是在招商引資、政府采購和工程招投標等領域的暗箱操作，往往根源于信息不透明。可以通過建立統一的數字化公開平臺，強制要求所有地方政府的政府采購、招投標信息、招商引資政策協議等，除法律規定的涉密信息外，必須在全國統一的數字化平臺上進行全流程公開，實時接受社會公眾監督；同時，還可以引入人工智能驅動的智能監管，利用人工智能和大數據分析技術，對海量的交易數據進行智能篩選和模式識別。其核心是利用數字化來推進政府治理的透明化，進而起到強化監督的作用。

（作者單位：上海交通大學安泰經濟與管理學院）